Израиль в настоящее время (2007 год – прим.переводчика) получает в среднем около 3 миллиардов долларов в виде прямой иностранной помощи каждый год, что составляет примерно одну шестую часть бюджета прямой иностранной помощи Америки и равняется примерно 2 процентам ВВП Израиля. В последние годы около 75 процентов помощи США составляла военная помощь, а остальная часть была разделена на различные формы экономической помощи. В расчете на душу населения этот уровень прямой иностранной помощи составляет прямую субсидию в размере более 500 долларов в год для каждого израильтянина. Для сравнения, второй по величине получатель американской иностранной помощи, Египет, получает всего 20 долларов на человека, а бедные страны, такие как Пакистан и Гаити, получают примерно 5 долларов на человека и 27 долларов на человека соответственно. Иерусалим и Вашингтон договорились о постепенном прекращении экономической помощи, начиная с 1997 года, и Конгресс сократил экономическую помощь Израилю на 120 миллионов долларов в год с 1999 финансового года. Этот шаг был частично компенсирован параллельным обязательством США увеличить свою военную помощь на 60 миллионов долларов в год, а также готовностью Конгресса проголосовать за дополнительные пакеты помощи, такие как 1,2 миллиарда долларов, выделенных на поддержку реализации Уайского соглашения 1998 года (по которому Израиль согласился вывести войска из частей Западного берега), и дополнительный 1 миллиард долларов в виде иностранной военной финансовой помощи (FMF) в 2003 году для оказания Израилю помощи в подготовке к войне с Ираком.

Три миллиарда долларов в год — это щедро, но это вряд ли вся история. Как было отмечено выше, каноническая цифра в 3 миллиарда долларов не учитывает значительное количество других выплат и, таким образом, значительно занижает фактический уровень поддержки США. Действительно, в 1991 году представитель Ли Гамильтон (демократ от Индианы) сказал журналистам, что Израиль был одной из трех стран, чья помощь «значительно превышала часто цитируемые цифры», и сказал, что годовая цифра на самом деле составляла более 4,3 миллиарда долларов.

Несоответствие возникает отчасти потому, что Израиль получает свою помощь на более выгодных условиях, чем большинство других получателей помощи США. Большинство получателей американской иностранной помощи получают свои деньги ежеквартальными платежами, но с 1982 года в ежегодный законопроект об иностранной помощи включен специальный пункт, в котором указано, что Израиль должен получить всю свою годовую ассигнацию в течение первых тридцати дней финансового года. Это похоже на получение всей вашей годовой зарплаты 1 января и, таким образом, возможность получать проценты на неизрасходованную часть, пока вы ее не используете.

Поскольку правительство США обычно имеет дефицит бюджета, перевод всей помощи сразу требует от него занять необходимую сумму денег авансом, и CRS оценивает, что это обходится налогоплательщикам США «от 50 до 60 миллионов долларов в год, чтобы занять средства для раннего единовременного платежа». Более того, правительство США в конечном итоге платит Израилю дополнительные проценты, когда Израиль реинвестирует неизрасходованную часть в казначейские векселя США. По данным посольства США в Израиле, ранний перевод средств FMF позволил Израилю заработать около 660 миллионов долларов дополнительных процентов по состоянию на 2004 год. Израиль также получил «излишки оборонных статей» (излишки военного оборудования США, предоставленные дружественным странам либо бесплатно, либо со значительной скидкой) сверх обычных лимитов, установленных Законом о контроле за экспортом вооружений 1976 года. Первоначально этот лимит был установлен в размере 250 миллионов долларов США (без учета кораблей), но законопроект об ассигнованиях от 5 ноября 1990 года разрешил «единовременную» передачу Израилю излишков американского оборудования на сумму 700 миллионов долларов США в 1991 году.

Аналогично, программа FMF обычно требует от получателей военной помощи США тратить все деньги здесь, в Соединенных Штатах, чтобы помочь сохранить американских военных рабочих. Однако Конгресс предоставляет Израилю особое исключение в ежегодном законопроекте об ассигнованиях, разрешая ему использовать примерно один из каждых четырех долларов военной помощи США для субсидирования собственной оборонной промышленности. «Ни один другой получатель военной помощи США не получал такой льготы», — отмечается в недавнем отчете CRS, и «доходы израильских оборонных фирм от закупок за счет средств США позволили израильской оборонной промышленности достичь необходимой экономии масштаба и стать высокоразвитой». Фактически, к 2004 году Израиль, сравнительно небольшая страна, стала восьмым по величине поставщиком оружия в мире.

Наряду с Египтом и Турцией, Израилю также разрешено использовать все свое финансирование FMF для выполнения своих обязательств текущего года вместо того, чтобы откладывать части для покрытия ожидаемых расходов в последующие годы. По данным Главного контрольно-ревизионного управления США (GAO), этот метод финансирования «денежного потока» «позволяет стране заказывать больше оборонных товаров и услуг, чем обычно, поскольку при подписании контракта необходимо зарезервировать меньше денег». Израиль может осуществлять свои платежи до тех пор, пока Соединенные Штаты продолжают предоставлять аналогичные объемы помощи, что затрудняет для Соединенных Штатов сокращение своей поддержки в будущем. И в дальнейшем манипулировании методами финансирования, получатели помощи США обычно должны использовать кредиты и гранты FMF по равной ставке, но Израилю разрешено использовать грантовые (или отмененные) части своего распределения FMF до того, как он использует какие-либо заемные части. Откладывая дату активации кредита, эта процедура уменьшает сумму процентов, которую Израиль должен дяде Сэму.

Примечательно, что Израиль является единственным получателем экономической помощи США, который не должен отчитываться о том, как она тратится. Помощь другим странам выделяется на конкретные проекты развития (профилактика ВИЧ/СПИДа, программы по борьбе с наркотиками, детское здравоохранение, продвижение демократии, улучшение образования и т. д.), но Израиль получает прямой единовременный денежный перевод. Это исключение делает практически невозможным для Соединенных Штатов предотвратить использование своих субсидий в целях, против которых они выступают, например, строительство поселений на Западном берегу. По словам Клайда Марка из CRS, «поскольку экономическая помощь США предоставляется Израилю в качестве прямого межправительственного бюджетного полномочия без какого-либо конкретного учета проекта, а деньги взаимозаменяемы, нет способа узнать, как Израиль использует помощь США.

Другой формой поддержки США являются гарантии по кредитам, которые позволяют Израилю занимать деньги у коммерческих банков по более низким ставкам, тем самым экономя миллионы долларов на выплате процентов. Израиль запросил и получил около 10 миллиардов долларов гарантий по кредитам от Соединенных Штатов в начале 1990-х годов, чтобы профинансировать расходы на обустройство советских евреев, иммигрировавших в Израиль. Правительство США не предоставляет средства напрямую в качестве гарантии по кредиту — оно просто обязуется возместить частным кредиторам в случае дефолта — и сторонники этих мер часто утверждают, что нет никаких реальных расходов и, следовательно, никаких реальных затрат для налогоплательщиков США. Однако гарантии по кредитам имеют бюджетные последствия, поскольку Конгресс должен выделить средства для покрытия оценки того, что может быть потеряно в течение срока действия кредита на основе его чистой приведенной стоимости. Оценки стоимости гарантии по кредиту 1992 года варьируются от 100 до 800 миллионов долларов.

Вашингтон санкционировал второй раунд гарантий по кредитам в 2003 году на общую сумму около 9 миллиардов долларов, чтобы помочь Израилю подготовиться к войне с Ираком, справиться с затяжным экономическим кризисом и покрыть расходы, вызванные Второй палестинской интифадой. Поскольку Израилю юридически запрещено использовать экономическую помощь США на оккупированных территориях, фактическая выделенная сумма в конечном итоге была сокращена на сумму, эквивалентную предполагаемым расходам Израиля на строительство поселений. Однако это сокращение не столь существенно, как может показаться, поскольку оно не повлекло за собой сокращения прямой помощи США и просто заставило Израиль платить немного более высокую процентную ставку по небольшой части заемных средств.

В дополнение к субсидируемой правительством помощи и гарантиям по кредитам Израиль ежегодно получает около 2 миллиардов долларов в виде частных пожертвований от американских граждан, примерно половину из которых составляют прямые платежи, а половину — покупка государственных облигаций Израиля. Эти облигации пользуются благоприятным режимом в законодательстве США; хотя выплачиваемые по ним проценты не освобождены от налогов, Конгресс специально освободил их от положений Закона о сокращении дефицита 1984 года, который налагал дополнительные налоговые штрафы на другие облигации с доходностью ниже федеральной ставки. Аналогичным образом, частные пожертвования благотворительным организациям в большинстве зарубежных стран не подлежат налоговому вычету, но многие частные пожертвования Израилю подлежат, в связи со специальным положением в соглашении о подоходном налоге между США и Израилем.

Этот поток денег в Израиль был важнейшим благом для экономики в целом, но частные пожертвования граждан США также сыграли важную стратегическую роль, начиная с эпохи, предшествовавшей обретению независимости. В своих мемуарах премьер-министр Израиля Шимон Перес рассказал, что частные пожертвования богатых евреев диаспоры (включая нескольких американцев) помогли финансировать секретную ядерную программу Израиля в 1950-х и 1960-х годах. По словам израильского журналиста Майкла Карпина, ключевым координатором этих усилий по сбору средств был Авраам Файнберг, хорошо связанный американский бизнесмен, филантроп и политический советник, а среди спонсоров кампании, как сообщается, были канадский магнат по производству напитков Сэмюэль Бронфман и несколько членов семьи Ротшильдов. Однако Файнберг никогда не разглашал имена американских спонсоров, и его собственная роль никогда официально не подтверждалась. Сегодня такие группы, как «Друзья Армии обороны Израиля», собирают средства в Соединенных Штатах для «поддержки социальных, образовательных, культурных и развлекательных программ и объектов для молодых мужчин и женщин-солдат Израиля, которые защищают еврейскую родину». Сообщается, что один недавний ужин в Нью-Йорке собрал около 18 миллионов долларов в виде пожертвований, которые вычитаются из налогов в соответствии с законодательством США.

Другие частные пожертвования граждан США также помогли субсидировать длительную кампанию Израиля по колонизации оккупированных территорий. Эти пожертвования в поселения на Западном берегу (включая те, которые были сделаны через благотворительные организации США или другие организации «Друзей ...») не должны освобождаться от налогов в Соединенных Штатах, но такие ограничения по своей сути трудно реализовать, и в прошлом они слабо контролировались. Например, для того, чтобы сохранить статус освобождения от налогов пожертвований США Еврейскому агентству для Израиля (квазиправительственная организация, которая помогает обустраиваться новоприбывшим в Израиле), задача помощи поселениям на оккупированных территориях была выведена из Департамента поселений агентства и поручена новому «Отделу поселений» в рамках Всемирной сионистской организации (ВСО). Но как отмечает Гершом Горенберг, «Отдел был оболочкой, которая заключила контракты на все услуги с Еврейским агентством... Изменение держало еврейские благотворительные организации США подальше от оккупированных территорий. На местах те же люди продолжали те же усилия». Эта проблема была подчеркнута, когда официальное исследование израильского правительства, проведенное Талией Сассон, бывшим главным прокурором по уголовным делам, показало, что Отдел поселений ВСО (который получает поддержку от известных еврейских организаций по всему миру) активно участвовал в создании несанкционированных поселений на оккупированных территориях. В более широком смысле, поскольку израильские благотворительные организации работают вне досягаемости налоговых органов США, пожертвования от еврейских и христианских евангельских организаций трудно контролировать после того, как они переводятся в Израиль. Таким образом, на практике правительство США не может легко определить, в какой степени освобожденные от налогов частные пожертвования перенаправляются на несанкционированные цели.

Вся эта щедрость особенно поражает, когда понимаешь, что Израиль не бедная или опустошенная страна, как Афганистан, Нигер, Бирма или Сьерра-Леоне. Напротив, Израиль сейчас является современной промышленной державой. Его доход на душу населения в 2006 году был двадцать девятым в мире, по данным Международного валютного фонда, и почти вдвое больше, чем у Венгрии и Чешской Республики, существенно выше, чем у Португалии, Южной Кореи или Тайваня, и намного превосходит все страны Латинской Америки и Африки. Он занимает двадцать третье место в Докладе ООН о развитии человека за 2006 год и тридцать восьмое место в рейтинге «качества жизни» Economist Intelligence Unit за 2005 год. Тем не менее, это сравнительно процветающее государство является крупнейшим получателем помощи Америки, каждый год получая суммы, которые затмевают поддержку США бедных государств, таких как Бангладеш, Боливия и Либерия. Эту аномалию признают даже некоторые из наиболее ярых сторонников Израиля в Соединенных Штатах. Например, в 1997 году Митчелл Бард, бывший редактор журнала AI PAC Near East Report, и Дэниел Пайпс, агрессивный основатель произраильского Ближневосточного форума, писали, что «Израиль стал богатой страной с личным доходом, соперничающим с доходом Великобритании, поэтому готовность Америки оказывать помощь Израилю больше не основана исключительно на потребности.

Соединенные Штаты взяли на себя другие экономические тяготы в пользу Израиля, часто в рамках усилий по убеждению Израиля принять или реализовать мирные соглашения со своими соседями. Например, в рамках соглашения о размежевании 1975 года между Египтом и Израилем государственный секретарь Генри Киссинджер подписал меморандум о взаимопонимании (МОВ), который обязывал Соединенные Штаты гарантировать потребности Израиля в нефти в случае кризиса, а также финансировать и создавать «дополнительный стратегический резерв» для Израиля, оценочная стоимость которого составляла несколько сотен миллионов долларов. Гарантия поставок нефти была подтверждена во время окончательных мирных переговоров между Египтом и Израилем в марте 1979 года и с тех пор тихо возобновлялась.

Наконец, помощь, которую Соединенные Штаты оказывают нескольким соседям Израиля, по крайней мере частично направлена на пользу Израилю. Египет и Иордания являются вторыми и третьими получателями иностранной помощи США, но большую часть этих денег следует рассматривать как награду за хорошее поведение — в частности, за их готовность подписать мирные договоры с Израилем. Египет получил 71,7 млн долларов США в качестве помощи в 1974 году, но он получил 1,127 млрд долларов в 1975 году и 1,320 млрд долларов в 1976 году (в постоянных ценах 2005 года) после завершения соглашения о размежевании на Синае II. Помощь США Египту достигла 2,3 млрд долларов в 1978 году и взлетела до колоссальных 5,9 млрд долларов в 1979 году, в год подписания мирного договора между Египтом и Израилем. Каир по-прежнему получает около 2 млрд долларов в год. Аналогичным образом Иордания получила 76 миллионов долларов прямой помощи в 1994 году и только 57 миллионов долларов в 1995 году, но Конгресс вознаградил решение короля Хусейна подписать мирный договор в 1994 году, простив Иордании долг в размере 700 миллионов долларов Соединенным Штатам и сняв другие ограничения на помощь США. С 1997 года помощь США Иордании в среднем составляла около 566 миллионов долларов в год. Готовность США вознаградить Египет и Иорданию таким образом является еще одним проявлением щедрости Вашингтона по отношению к еврейскому государству.

Военная поддержка

Эти различные формы экономической помощи были и остаются важными для Израиля, но основная часть поддержки США теперь направлена на сохранение военного превосходства Израиля на Ближнем Востоке. Израиль не только получает доступ к первоклассному американскому оружию (самолеты F-15 и F-16, вертолеты Blackhawk, кассетные боеприпасы, «умные бомбы» и т. д.), но и стал связан с оборонными и разведывательными учреждениями США посредством разнообразного набора официальных соглашений и неофициальных связей. По данным Исследовательской службы Конгресса, «военная помощь США помогла превратить вооруженные силы Израиля в одну из самых технологически продвинутых армий в мире».

Более того, по данным Wall Street Journal, Израиль «пользуется необычайно широкой свободой в расходовании средств [военной помощи]». Агентство по сотрудничеству в области обороны и безопасности (DSCA) занимается почти всеми закупками и контролирует помощь США для всех других получателей военной помощи, но Израиль напрямую сотрудничает с военными подрядчиками практически по всем своим закупкам, а затем получает возмещение со своего счета помощи. Израиль также является единственной страной, где контракты на сумму менее 500 000 долларов освобождаются от предварительного рассмотрения США.

Потенциальные риски, присущие этим сравнительно слабым надзорным мерам, были выявлены в начале 1990-х годов, когда глава закупок ВВС Израиля бригадный генерал Рами Дотан был уличён в хищении и незаконном использовании миллионов долларов помощи США. По данным Wall Street Journal, Дотан (который в конечном итоге признал себя виновным в Израиле и получил длительный тюремный срок), как сообщается, «раздавал рабочие заказы, чтобы не превышать порог в 500 000 долларов». Тем не менее, глава предшественника DSCA, Агентства содействия безопасности обороны, генерал-лейтенант Тедди Аллен, впоследствии сообщил подкомитету Конгресса, что рекомендация генерального инспектора Министерства обороны о «перестройке» программы помощи Израилю была отклонена, поскольку это могло вызвать «турбулентность в наших отношениях» с Израилем.

В дополнение к уже описанной экономической и военной помощи, Соединенные Штаты предоставили Израилю около 3 миллиардов долларов на разработку оружия, такого как самолет Lavi, танк Merkava и ракета Arrow. Эти проекты финансировались Министерством обороны США и часто представлялись как совместные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, но Соединенные Штаты не нуждались в этом оружии и никогда не намеревались закупать его для собственного использования. Проект Lavi в конечном итоге был отменен по соображениям экономической эффективности (при этом большую часть расходов на отмену понесли Соединенные Штаты), но остальное оружие попало в арсенал Израиля за счет дяди Сэма. Например, оборонный бюджет США на 2004 финансовый год включал запрос на 136 миллионов долларов на Arrow, из которых 66 миллионов долларов были выделены на дополнительные усовершенствования системы, а 70 миллионов долларов были разрешены на производство дополнительных единиц. Таким образом, деньги, которые Вашингтон платит, чтобы помочь оборонной промышленности Израиля разрабатывать или производить эти «совместные оружейные проекты», на самом деле являются еще одной формой субсидии. Соединенные Штаты иногда извлекают выгоду из технологий, разрабатываемых израильскими фирмами, но Америка выиграла бы еще больше, если бы эти средства были использованы на поддержку высокотехнологичных отраслей в Соединенных Штатах.

Военные связи между Соединенными Штатами и Израилем были улучшены в 1980-х годах в рамках усилий администрации Рейгана по созданию антисоветского «стратегического консенсуса» на Ближнем Востоке. Министр обороны Каспар Вайнбергер и министр обороны Израиля Ариэль Шарон подписали меморандум о взаимопонимании в 1981 году, устанавливающий «рамки для постоянных консультаций и сотрудничества в целях укрепления их национальной безопасности». Это соглашение привело к созданию Совместной группы планирования помощи в области безопасности (JSAP) и Совместной военно-политической группы, которые регулярно встречаются для рассмотрения запросов Израиля на помощь и координации военных планов, совместных учений и логистических соглашений. Хотя израильские лидеры надеялись на официальный договор о союзе и были разочарованы ограниченным характером рамочного соглашения, оно было более формальным выражением обязательств США, чем более ранние президентские заявления, такие как личные замечания Кеннеди Голде Мейер в 1962 году.

Несмотря на напряженность по широкому кругу вопросов — продажа оружия США Саудовской Аравии, бомбардировка ядерного реактора Ирака в 1981 году, аннексия Израилем Голанских высот в декабре 1981 года, вторжение в Ливан в 1982 году и резкое отклонение «Плана Рейгана» по установлению мира в сентябре 1982 года — сотрудничество в области безопасности между Израилем и Соединенными Штатами неуклонно росло в годы правления Рейгана. Совместные военные учения начались в 1984 году, а в 1986 году Израиль стал одной из трех иностранных стран, приглашенных для участия в Стратегической оборонной инициативе США (также известной как «Звездные войны»). Наконец, в 1988 году новый меморандум о соглашении подтвердил «тесное партнерство между Израилем и Соединенными Штатами» и обозначил Израиль как «Основного союзника вне НАТО» наряду с Австралией, Египтом, Японией и Южной Кореей. Государства, пользующиеся этим статусом, имеют право закупать более широкий спектр американского оружия по более низким ценам, получать приоритетную поставку излишков военного имущества и участвовать в совместных научно-исследовательских проектах и контртеррористических инициативах США. Коммерческие фирмы из этих государств также получают преференциальный режим при подаче заявок на оборонные контракты США.

Связи в сфере безопасности между двумя странами с тех пор расширились. Соединенные Штаты начали предварительное размещение военных поставок в Израиле в 1989 году, а в 2006 году Конгресс проголосовал за увеличение запасов примерно со 100 миллионов долларов до 400 миллионов долларов к 2008 году. Эта политика была оправдана как способ повышения способности Пентагона быстро реагировать на региональный кризис, но предварительное размещение американских поставок в Израиле на самом деле является неэффективным способом подготовки к такой непредвиденной ситуации, и Пентагон никогда не был в восторге от этой политики. По словам Шая Фельдмана, бывшего руководителя Института стратегических исследований имени Джаффе Тель-Авивского университета, «существующие договоренности разрешают хранение только тех материалов, которые могут быть использованы израильскими войсками в чрезвычайной ситуации. По мнению планировщиков Пентагона, это означает, что Соединенные Штаты не могут быть абсолютно уверены в том, что оружие и боеприпасы, хранящиеся в Израиле, будут доступны в кризисной ситуации. Более того, эта договоренность «двойного назначения» означает, что вместо хранения оружия и боеприпасов для заранее определенных подразделений США, оружие должно быть распределено из общих запасов в условиях кризиса, а затем интегрировано в различные боевые подразделения, создавая логистический кошмар». Настоящая цель программы по складированию — пополнение материальных резервов Израиля, и неудивительно, что Ynetnews, веб-служба новостей, связанная с израильской газетой Yedioth Ahronoth, сообщила в декабре 2006 года, что «большая часть американского оборудования, хранящегося в Израиле... была использована для боевых действий во время летней [2006] войны в Ливане».

Опираясь на другие рабочие группы, созданные в 1980-х годах, Соединенные Штаты и Израиль создали Совместную рабочую группу по борьбе с терроризмом в 1996 году и создали электронную «горячую линию» между Пентагоном и Министерством обороны Израиля. Еще больше укрепив связи между двумя государствами, в 1997 году Израилю был предоставлен доступ к спутниковой системе предупреждения о ракетном нападении США. Затем, в 2001 году, два государства создали ежегодный «межведомственный стратегический диалог» для обсуждения «долгосрочных вопросов». Последний форум был временно приостановлен во время спора по поводу продажи Израилем американских военных технологий Китаю, но он возобновился в ноябре 2005 года.

Как и следовало ожидать, сотрудничество США и Израиля в сфере безопасности также распространяется на сферу разведки. Сотрудничество между разведывательными службами США и Израиля началось в конце 1950-х годов, и к 1985 году, как сообщается, две страны подписали около двух десятков соглашений об обмене разведданными. Израиль предоставил Соединенным Штатам доступ к захваченному советскому оружию и отчетам эмигрантов из советского блока, в то время как Соединенные Штаты предоставляли Израилю спутниковые снимки во время октябрьской войны 1973 года и до освобождения заложников в Энтеббе в 1976 году, и, как сообщается, помогали финансировать несколько израильских разведывательных операций в Африке. В начале 1980-х годов Соединенные Штаты даже предоставили Израилю доступ к определенным формам разведданных, в которых он отказывал своим ближайшим союзникам по НАТО. В частности, Израиль, как сообщается, получил почти неограниченный доступ к разведданным с помощью сложного разведывательного спутника KH-11 («не только к информации, но и к самим фотографиям», по словам главы израильской военной разведки), в то время как доступ Великобритании к тому же источнику был гораздо более ограниченным. Доступ к этим данным был ограничен после нападения Израиля на иракский реактор «Осирак» в 1981 году, но считается, что первый президент Буш санкционировал передачу спутниковой информации в режиме реального времени об атаках Ирака с использованием ракет «Скад» во время войны в Персидском заливе в 1991 году.

В отличие от давнего сопротивления Вашингтона распространению оружия массового поражения, Соединенные Штаты молчаливо поддерживали усилия Израиля по поддержанию регионального военного превосходства, закрывая глаза на его различные тайные программы ОМУ, включая наличие более двухсот единиц ядерного оружия. Правительство США оказало давление на десятки государств, чтобы они подписали Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) 1968 года, но американские лидеры мало что сделали, чтобы заставить Израиль остановить свою ядерную программу и подписать соглашение. Администрация Кеннеди явно хотела сдержать ядерные амбиции Израиля в начале 1960-х годов, и в конечном итоге убедила Израиль разрешить американским ученым посетить израильский ядерный исследовательский центр в Димоне, чтобы выяснить, пытается ли Израиль создать ядерную бомбу. Израильское правительство неоднократно отрицало, что у него есть оружейная программа, тянуло с планированием визитов и налагало обременительные ограничения на доступ инспекторов, когда визиты все же происходили. Таким образом, первый визит США 18 мая 1961 года включал всего двух американских ученых и продолжался всего четыре дня, только один из них провел на объекте в Димоне. По словам Уоррена Басса, «стратегия Израиля заключалась в том, чтобы разрешить визит... но гарантировать, что инспекторы ничего не найдут». Под давлением с целью разрешить повторный визит год спустя, израильтяне неожиданно пригласили должностных лиц Комиссии по атомной энергии США, инспектировавших другой израильский объект, совершить импровизированную экскурсию по Димоне. Как отмечает Басс, этот визит «едва ли заслуживает названия «инспекция»», но администрация Кеннеди «не горела желанием затевать драку».

Однако в следующем году Кеннеди усилил давление, отправив Бен-Гуриону и его преемнику Леви Эшколю несколько строгих писем с требованием проводить инспекции дважды в год «в соответствии с международными стандартами» и предупредив, что «приверженность и поддержка этого правительства Израилю могут быть серьезно поставлены под угрозу», если Соединенные Штаты не смогут разрешить свои опасения по поводу ядерных амбиций Израиля. Угрозы Кеннеди убедили лидеров Израиля разрешить дополнительные визиты, но уступка не привела к соблюдению. Как, как сообщается, сказал Эшколь своим коллегам после получения демарша Кеннеди в июле 1963 года: «Чего я боюсь? Приедет его человек, и ему фактически скажут, что он может посетить [строительную площадку в Димоне] и пойти куда пожелает, но когда он захочет, чтобы открыли дверь в том или ином месте, [Эмануэль] Прат [руководитель строительства в Димоне] скажет ему: «Не то». Во время других визитов инспекторам не разрешалось приносить внешние приборы или брать образцы.

Как напоминают нам недавние случаи с Ираком и Северной Кореей, такие запутывающие тактики являются частью стандартной стратегии всех тайных распространителей. Американские чиновники по-прежнему с подозрением относились к ядерным планам Иерусалима, но обман Израиля сработал, потому что ни Кеннеди, ни его преемник Линдон Джонсон не были готовы отказать США в поддержке, если Израиль не будет более откровенным. В результате, отмечает Авнер Коэн в своей подробной истории ядерной программы Израиля, «израильтяне смогли определить правила визитов [США], и администрация Джонсона решила не вступать в конфронтацию с Израилем по этому вопросу, опасаясь, что Израиль прекратит соглашение... Кеннеди пригрозил и Бен-Гуриону, и [Леви] Эшколю, что несоблюдение... может поставить под угрозу американскую приверженность безопасности и благополучию Израиля», но Джонсон не хотел рисковать американо-израильским кризисом по этому вопросу». «Вместо инспекций каждые шесть месяцев», пишет Басс, «на практике Джонсон довольствовался коротким визитом раз в год или около того». И когда директор ЦРУ Ричард Хелмс приехал в Белый дом в 1968 году, чтобы сообщить Джонсону, что разведка США пришла к выводу, что Израиль на самом деле приобрел ядерный потенциал, Джонсон сказал ему убедиться, что доказательства не будут показаны никому другому, включая госсекретаря Дина Раска и министра обороны Роберта Макнамару. По словам журналиста Сеймура Херша, «цель Джонсона в изгнании Хелмса — и его разведданных — была ясна: он не хотел знать, что ЦРУ пыталось ему сказать, поскольку как только он примет эту информацию, ему придется действовать в соответствии с ней. К 1968 году президент не имел намерения что-либо делать, чтобы остановить израильскую бомбу».

В дополнение к своему ядерному арсеналу Израиль поддерживает активные программы химического и биологического оружия и до сих пор не ратифицировал ни Конвенцию о химическом, ни Конвенцию о биологическом оружии. Иронию трудно не заметить: Соединенные Штаты оказали давление на многие другие государства, чтобы те присоединились к ДНЯО, ввели санкции в отношении стран, которые бросили вызов желаниям США и все равно приобрели ядерное оружие, вступили в войну в 2003 году, чтобы помешать Ираку разрабатывать ОМУ, и подумывали о нападении на Иран и Северную Корею по той же причине. Тем не менее, Вашингтон долгое время субсидировал союзника, чья тайная деятельность в области ОМУ хорошо известна и чей ядерный арсенал дал нескольким его соседям мощный стимул самим стремиться к обладанию ОМУ.

За исключением частичной поддержки Советского Союза Кубе, трудно вспомнить другой случай, когда одна страна предоставила другой стране подобный уровень материальной помощи в течение столь длительного периода. Готовность Америки оказать некоторую поддержку Израилю, конечно, неудивительна, поскольку лидеры США долгое время поддерживали существование Израиля и понимали, что он столкнулся с враждебной средой угроз. Как обсуждается ниже и в Главе 2, лидеры США также рассматривали помощь Израилю как способ продвижения более широких внешнеполитических целей. Тем не менее, сама величина помощи США примечательна. Как мы показываем в Главе 3, Израиль был сильнее своих соседей до того, как началась значительная американская военная помощь, и теперь это процветающая страна. Помощь США, несомненно, была полезна Израилю, но она, возможно, не была необходимой для его выживания.

Самой необычной чертой поддержки США Израиля является ее все более безусловный характер. Президент Эйзенхауэр мог обоснованно угрожать прекращением помощи после Суэцкого кризиса (хотя даже он столкнулся со значительным противодействием Конгресса, когда он это сделал), но эти дни давно прошли. С середины 1960-х годов Израиль продолжал получать щедрую поддержку, даже когда предпринимал действия, которые американские лидеры считали неразумными и противоречащими интересам США. Израиль получает свою помощь, несмотря на свой отказ подписать Договор о нераспространении ядерного оружия и свои различные программы по ОМУ. Он получает свою помощь, когда строит поселения на оккупированных территориях (теряя лишь небольшую сумму из-за сокращения гарантий по кредитам), хотя правительство США выступает против этой политики. Он также получает свою помощь, когда аннексирует завоеванные им территории (как это было на Голанских высотах и в Иерусалиме), продает американские военные технологии потенциальным врагам, таким как Китай, проводит шпионские операции на территории США или использует американское оружие способами, которые нарушают законодательство США (например, использование кассетных боеприпасов в гражданских районах Ливана). Он получает дополнительную помощь, когда идет на уступки ради мира, но он редко теряет американскую поддержку, когда предпринимает действия, которые делают мир более неуловимым. И он получает свою помощь, даже когда израильские лидеры отказываются от обещаний, данных президентам США. Например, Менахем Бегин обещал Рональду Рейгану, что он не будет лоббировать против предлагаемой продажи самолетов AWACS Саудовской Аравии в 1981 году, но затем Бегин отправился на Капитолийский холм и сказал комиссии Сената, что он выступает против сделки.
(продолжение следует...)

Можно было бы подумать, что щедрость США даст Вашингтону значительные рычаги воздействия на поведение Израиля, но это не так. Фактически, имея дело с Израилем, лидеры США обычно могут добиться сотрудничества, только предлагая дополнительные пряники (увеличение помощи), а не используя кнуты (угрозы отказать в помощи). Например, израильский кабинет министров согласился публично одобрить резолюцию ООН 242, которая первоначально была принята в ноябре 1967 года и призывала Израиль к выводу войск с территорий, захваченных в ходе Шестидневной войны только после того, как президент Ричард Никсон дал частные заверения в том, что Израиль получит дополнительные самолеты США. Более того, принятие соглашения о прекращении огня, которое положило конец так называемой Войне на истощение с Египтом (длительная серия воздушных, артиллерийских и пехотных столкновений, которая началась вдоль Суэцкого канала в марте 1969 года и продолжалась до июля 1970 года), было куплено обещанием США ускорить поставки самолетов в Израиль, предоставить передовые меры электронного противодействия поставленным Египту Советским Союзом зенитным ракетам и, в более общем плане, «поддерживать баланс сил». По словам Шимона Переса (который в этот период занимал пост министра без портфеля), «Что касается вопроса давления США на нас с целью принятия их программы, я бы сказал, что они обращались с нами скорее пряником, чем кнутом; в любом случае они никогда не угрожали нам санкциями.

Эта модель продолжалась в течение 1970-х годов, когда президенты Никсон, Форд и Картер обещали все большие суммы помощи в ходе переговоров о разъединении с Египтом и во время переговоров, которые привели к Кэмп-Дэвидским соглашениям 1978 года и египетско-израильскому мирному договору 1979 года. В частности, помощь США Израилю увеличилась с 1,9 млрд долларов в 1975 году до 6,29 млрд долларов в 1976 году (после завершения соглашения Синай II) и с 4,4 млрд долларов в 1978 году до 10,9 млрд долларов в 1979 году (после окончательного мирного договора с Египтом). Как обсуждается ниже, Соединенные Штаты также взяли на себя ряд других обязательств перед Израилем, чтобы убедить его подписать. Примерно таким же образом администрация Клинтона увеличила помощь Израилю в рамках мирного договора с Иорданией в 1994 году, и усилия Клинтона по продвижению мирного процесса в Осло привели к тому, что он пообещал Израилю дополнительную военную помощь в размере 1,2 млрд долларов, чтобы добиться принятия Израилем Уайского соглашения 1998 года. Однако премьер-министр Нетаньяху приостановил действие Уайского соглашения вскоре после его подписания после ожесточенной конфронтации между палестинской толпой и двумя израильскими гражданами. По словам американского переговорщика Денниса Росса, «трудно было не прийти к выводу, что Биби [Нетаньяху] ... воспользовался этим инцидентом, чтобы избежать дальнейшей реализации. Это было прискорбно, потому что палестинцы усердно работали над выполнением большинства своих обязательств по Уайскому соглашению, особенно в области проведения арестов и борьбы с террором». Однако, как отмечает израильский ученый Авраам Бен-Цви, «разочарование администрации Клинтона стилем Нетаньяху редко выражалось в политике, которая наносила ущерб особым американо-израильским отношениям».

Действительно, попытки использовать потенциальные рычаги влияния Америки сталкиваются со значительными препятствиями и предпринимаются редко, даже когда официальные лица США глубоко расстроены действиями Израиля. Когда президент Джеральд Форд и госсекретарь Генри Киссинджер стали нетерпеливы к израильской непреклонности во время переговоров о размежевании с Египтом в 1975 году, угроза сократить помощь и провести далеко идущую переоценку политики США была сорвана, когда семьдесят шесть сенаторов подписали письмо, спонсируемое AIPAC, требуя, чтобы Форд оставался «отзывчивым» к экономическим и военным нуждам Израиля. Поскольку их способность сократить помощь США была фактически заблокирована, у Форда и Киссинджера не было иного выбора, кроме как возобновить «пошаговую» дипломатию и попытаться добиться уступок Израиля, предлагая дополнительные стимулы.

Президент Джимми Картер был также расстроен неспособностью премьер-министра Израиля Менахема Бегина полностью выполнить условия Кэмп-Дэвидских соглашений 1978 года (прорывное соглашение, которое создало основу для последующего мирного договора между Египтом и Израилем), но он никогда не пытался связать помощь США с соблюдением Израилем. Чиновники администрации Клинтона были в равной степени расстроены, когда премьер-министры Нетаньяху и Барак не выполнили все обязательства Израиля по соглашениям Осло, и Клинтон, как сообщается, был «в ярости», когда Барак отказался от обязательства передать три иерусалимских деревни под контроль палестинцев, заявив, что Барак делает его «лжепророком» в глазах другого иностранного лидера, Ясира Арафата. Клинтон также вспылил, когда Барак попытался сменить позицию во время саммита в Кэмп-Дэвиде 2000 года, заявив ему: «Я не могу пойти к Арафату с сокращением! Вы можете это продать; я никак не могу. Это нереально. Это несерьезно». Однако Клинтон не отреагировала на эти маневры, пригрозив отказать в поддержке.

Конечно, Америка время от времени временно приостанавливала помощь, чтобы выразить недовольство конкретными действиями Израиля, но такие жесты обычно символичны и недолговечны и не оказывают длительного эффекта на поведение Израиля. Например, в 1977 году Израиль использовал бронетранспортеры США для интервенции на юге Ливана (шаг, который нарушал как требование Закона о контроле за экспортом вооружений, согласно которому оружие США должно использоваться только для «законной самообороны», так и обещание премьер-министра Менахема Бегина не предпринимать никаких действий в Ливане без предварительной консультации с Вашингтоном), а затем отрицал, что делал это. После того, как сложная разведывательная информация раскрыла обман Израиля, администрация Картера пригрозила прекратить будущие военные поставки, и Бегин приказал вывести оборудование.

Аналогичным примером является решение администрации Рейгана приостановить действие меморандума о взаимопонимании 1981 года о стратегическом сотрудничестве после фактической аннексии Израилем Голанских высот, но Рейган позже реализовал ключевые положения соглашения, хотя Израиль так и не отменил аннексию. Соединенные Штаты также прекратили поставки кассетных боеприпасов после того, как Израиль нарушил предыдущие соглашения об их использовании во время вторжения в Ливан в 1982 году, но возобновили их поставки в 1988 году. Давление США также помогло убедить Израиль не проводить полномасштабное наступление на силы ООП, укрывшиеся в Бейруте после вторжения Израиля в 1982 году, но лидеры Израиля сами не хотели идти на этот шаг и поэтому не нуждались в особом убеждении.

В 1991 году первая администрация Буша оказала давление на правительство Шамира, чтобы оно прекратило строительство поселений и посетило запланированную мирную конференцию, отменив гарантию по кредиту в размере 10 миллиардов долларов, но приостановка длилась всего несколько месяцев, и гарантии были одобрены, как только Ицхак Рабин сменил Шамира на посту премьер-министра. Израиль согласился остановить строительство новых поселений, но продолжил расширять существующие блоки, и число поселенцев на оккупированных территориях увеличилось на 8000 (14,7 процента) в 1991 году, на 6900 (10,3 процента) в 1993 году, на 6900 (9,7 процента) в 1994 году и на 7300 (9,1 процента) в 1996 году, что значительно превышает общий рост населения Израиля за эти годы.

Похожий эпизод произошел в 2003 году, когда вторая администрация Буша попыталась продемонстрировать свое несогласие с израильской «стеной безопасности» на Западном берегу, сделав символическое сокращение гарантий США по кредитам Израилю. Удержание всей гарантии или сокращение прямой иностранной помощи могли бы иметь эффект, но Буш просто удержал часть гарантии по кредиту, эквивалентную предполагаемой стоимости тех участков стены, которые вторгались на палестинские земли. Израилю просто пришлось заплатить более высокую процентную ставку по небольшой части своего кредита, штраф в размере нескольких миллионов долларов. По сравнению с миллиардами долларов помощи США, которые Израиль уже получает (и ожидает получить в будущем), это было всего лишь пощечиной. Это не оказало заметного влияния на поведение Израиля.

Дипломатическая защита и поддержка в войнах

В дополнение к этим ощутимым формам экономической и военной помощи, Соединенные Штаты оказывают Израилю постоянную дипломатическую поддержку. В период с 1972 по 2006 год Вашингтон наложил вето на сорок две резолюции Совета Безопасности ООН, которые критиковали Израиль. Это число больше, чем общее количество вето, наложенных всеми другими членами Совета Безопасности за тот же период, и составляет чуть больше половины всех американских вето за эти годы. Было также множество резолюций, посвященных Израилю, которые так и не были вынесены на голосование в Совете Безопасности из-за угрозы американского вето. Как сообщается, в 2002 году посол США в ООН Джон Негропонте заявил на закрытом заседании Совета Безопасности, что Соединенные Штаты отныне будут накладывать вето на любые резолюции, осуждающие Израиль, которые одновременно не осуждают терроризм в целом и конкретно не упоминают Исламский джихад, ХАМАС и Бригаду мучеников Аль-Аксы поименно. Соединенные Штаты голосовали за осуждение Израиля несколько раз, но только после особенно вопиющих действий Израиля, когда резолюция, о которой идет речь, содержала лишь умеренную критику или когда Вашингтон хотел выразить определенное недовольство израильской непреклонностью.

За пределами Совета Безопасности Соединенные Штаты обычно поддерживают Израиль, когда Генеральная Ассамблея ООН принимает одну из многочисленных резолюций, осуждающих поведение Израиля или призывающих к действиям в интересах палестинцев. Хотя эти резолюции не являются обязательными и в значительной степени символическими, позиция Вашингтона часто ставит его в противоречие с большинством его союзников и с крошечной горсткой других государств. Возьмем типичный пример: резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 59/124 «О действиях Израиля, затрагивающих права человека в отношении палестинского народа», принятая 10 декабря 2004 года 149 голосами против 7 (22 воздержались и 13 не голосовали). Среди многих стран, поддержавших резолюцию, были Япония, Германия, Франция, Китай и Великобритания. Шесть стран, которые присоединились к Соединенным Штатам, чтобы выступить против резолюции, были Израиль, Австралия, Маршалловы Острова, Микронезия, Науру и Палау.

Аналогично, когда арабские страны попытались поднять вопрос о незаявленном ядерном арсенале Израиля в Международном агентстве по атомной энергии, Вашингтон вмешался, чтобы помешать организации включить этот вопрос в свою повестку дня. Как сказал представитель израильского министерства иностранных дел Джонатан Пелед еврейской газете Forward в 2003 году, «Арабы делают это каждый год, но для того, чтобы провести всеобъемлющие дебаты на фоне консенсуса по резолюции против Израиля, вам нужно одобрение совета управляющих [МАГАТЭ], а у вас его нет» из-за влияния Вашингтона на совет.

Готовность Америки занять сторону Израиля в дипломатии и войне значительно возросла с течением времени. В 1950-х годах, как уже отмечалось, администрация Эйзенхауэра заставила Израиль уйти с территории, захваченной во время Суэцкой войны, и они успешно остановили односторонние попытки Израиля отвести ключевые водные ресурсы. Однако с начала 1960-х годов Соединенные Штаты стали более приверженными защите интересов Израиля во время крупных конфронтаций и в ходе последующих переговоров. Вашингтон не дал Иерусалиму всего, что тот хотел, но поддержка США была последовательной и значительной.

Когда эскалация серии столкновений между Израилем и Сирией в 1966-67 годах заставила президента Египта Гамаля Абделя Насера отдать приказ вернуть войска на Синай в мае, что встревожило лидеров Израиля и увеличило опасность более масштабной войны, администрация Джонсона, тем не менее, была убеждена, что Израиль в военном отношении превосходит своих арабских противников, и преувеличивала опасность арабского нападения. Генерал Эрл Уиллер, председатель Объединенного комитета начальников штабов, сообщил Джонсону: «По нашим лучшим оценкам, если бы началась война, израильтяне выиграли бы ее за пять-семь дней», а сам Джонсон сказал министру иностранных дел Израиля Аббе Эбану, что если Египет нападет, «вы выбьете из них все дерьмо». Ключевые израильские лидеры в частном порядке согласились с этой оценкой, но продолжали отправлять Вашингтону тревожные сообщения в рамках преднамеренной кампании по получению сочувствия и поддержки.

Основываясь на собственных оценках, Соединенные Штаты пытались предотвратить начало войны, убеждая израильское правительство воздержаться от применения силы и искать дипломатическое решение. Президент Джонсон назвал решение Египта закрыть Тиранский пролив для израильского судоходства 26 мая «незаконным» и с пониманием отнесся к беспокойству Израиля, но он не хотел отправлять американские войска в свете американского участия во Вьетнаме и отказался дать всеобъемлющее обещание прийти на помощь Израилю. Однако его усилия по сдерживанию Израиля постепенно смягчились, и к первой неделе июня Джонсон и несколько его советников намекали израильским официальным лицам, что Соединенные Штаты не будут возражать, если Израиль начнет действовать, предупредив, что им не следует ожидать помощи США, если дела пойдут плохо. Государственный секретарь Дин Раск сказал журналисту, что «я не думаю, что это наше дело — сдерживать кого-либо», а Майкл Бречер сообщает, что к 3 июня «воспринимаемое [израильское] впечатление было таково, что если Израиль возьмет на себя инициативу... Соединенные Штаты не займут недружественную позицию». По сути, Джонсон дал израильтянам то, что один эксперт позже назвал «желтым светом» для атаки. Причины смены Джонсона остаются неясными, хотя давление со стороны нескольких произраильски настроенных друзей и советников, кампания по написанию писем, организованная израильским посольством, и растущее ощущение того, что Израиль все равно нанесет удар, могли сыграть свою роль.

Соединенные Штаты не оказывали значительного давления на Израиль, чтобы остановить боевые действия, пока он не вышел победителем, и не критиковали действия Израиля после войны. Действительно, когда Советский Союз пригрозил вмешаться после оккупации Израилем Голанских высот (что угрожало Сирии, союзнику Советов), президент приказал Шестому флоту США приблизиться к Израилю, чтобы сдержать советское вмешательство. В резком контрасте с Суэцким кризисом 1956 года администрация Джонсона дала понять, что не будет никакого американского давления с целью вывода израильских войск, кроме как в контексте более широкого мирного соглашения. Соединенные Штаты также не настаивали на полном и всеобъемлющем отчете о трагическом нападении на разведывательное судно USS Liberty израильскими военно-морскими и военно-воздушными силами 8 июня, событие, происхождение которого остается спорным. Соединенные Штаты, возможно, не предоставили Израилю дипломатическую и военную защиту, которую он изначально искал в начале кризиса, но не было никаких сомнений в том, на чьей стороне симпатии Америки.

Соединенные Штаты еще сильнее склонились в сторону Израиля во время Войны на истощение 1969-70 годов. Помощь Израилю увеличилась во время боевых действий, что соответствовало убеждению Никсона и Киссинджера, что постоянная поддержка Израиля покажет ограниченную ценность советской помощи и в конечном итоге убедит арабских клиентов Москвы переориентироваться на Соединенные Штаты. Хотя администрация Никсона не предоставила Израилю все запрашиваемое им оружие, что иногда приводило к резким обменам между двумя правительствами, Соединенные Штаты увеличили поставки оружия, при этом сделав относительно мало для поощрения уступок Израиля в различных мирных переговорах, которые происходили в этот период. Однако, когда эскалация насилия вызвала новые опасения возможной конфронтации сверхдержав, Вашингтон взял на себя инициативу в организации прекращения огня и убедил Израиль принять его, пообещав значительное увеличение помощи. Меморандум о взаимопонимании 1972 года обязывал Соединенные Штаты предоставлять самолеты и танки на долгосрочной основе, а Никсон и Киссинджер обязались консультироваться с Израилем, прежде чем предлагать какие-либо новые мирные предложения. Поступая таким образом, одна из двух сверхдержав мира фактически предоставила небольшой стране квазиправо вето на последующие дипломатические инициативы. К началу 1970-х годов, пишет Уильям Квандт, «политика Соединенных Штатов на Ближнем Востоке состояла не более чем из открытой поддержки Израиля», а министр иностранных дел Израиля Абба Эбан позже назвал этот период «золотым веком» поставок оружия США.

Поддержка США была еще более драматичной во время Октябрьской войны 1973 года. Никсон и Киссинджер изначально были уверены, что Израиль одержит быструю победу, и считали, что послевоенное влияние Америки будет максимальным, если ее поддержка Израиля не будет слишком явной, а Израиль не победит слишком решительно. Как рассказывает Киссинджер в своих мемуарах, «Если бы Израиль победил с большим перевесом — как мы изначально ожидали — нам пришлось бы избегать того, чтобы стать центром всех арабских обид. Мы должны были не допустить, чтобы Советский Союз стал спасителем арабов... Если бы произошло непредвиденное и Израиль оказался в затруднительном положении, нам пришлось бы сделать все необходимое, чтобы спасти его». Учитывая эти ожидания и стратегические цели, Соединенные Штаты медленно реагировали на первоначальные просьбы Израиля о помощи. Однако, когда Израиль столкнулся с неожиданными трудностями и начал испытывать нехватку критически важных военных поставок, Никсон и Киссинджер приказали осуществить полномасштабную переброску по воздуху жизненно важного военного оборудования, оплаченную грантом в размере 2,2 млрд долларов дополнительной военной помощи. Хотя ход битвы уже изменился до того, как прибыла значительная помощь США, эта помощь подняла моральный дух Израиля и помогла закрепить его победу. К сожалению для Соединенных Штатов, усилия по пополнению запасов также вызвали арабское нефтяное эмбарго и сокращение производства, что быстро привело к резкому росту мировых цен на нефть и наложило значительные экономические издержки на Соединенные Штаты и их союзников.

В определенных пределах дипломатия США во время войны благоприятствовала Израилю: Соединенные Штаты помогли убедить короля Иордании Хусейна остаться в стороне, а Киссинджер вел переговоры о прекращении огня (особенно его переговоры с советскими лидерами в Москве 21 октября) с целью сохранения свободы действий Израиля до последних этапов войны. Никсон поручил Киссинджеру передать советскому генеральному секретарю Леониду Брежневу, что Соединенные Штаты «хотели использовать войну, чтобы навязать всеобъемлющий мир на Ближнем Востоке», но в Москве Киссинджер успешно настоял на простом прекращении огня, которое оставило бы Израиль с преимуществом и облегчило бы последующие усилия по исключению Советского Союза из мирного процесса. По словам историка Кеннета Штайна, «составленные американцами протоколы трех встреч, на которых присутствовал Киссинджер с Брежневым, недвусмысленно показывают, что он точно и неоднократно представлял интересы Израиля в Москве, что почти полностью противоречило предпочтениям Никсона». Лидеры Израиля возмущались тем, что они считали советско-американским сговором с целью заключения соглашения о прекращении огня, но, как отмечает Штейн, «Киссинджер, хотя и не представлял Израиль в Кремле, определенно выразил обеспокоенность Израиля».

Когда 22 октября Совет Безопасности принял резолюцию о прекращении огня, призывающую прекратить все боевые действия в течение двенадцати часов, Киссинджер позволил Израилю нарушить ее, чтобы укрепить свои военные позиции. Ранее он сказал израильскому послу Симхе Диницу, что Израилю было бы «хорошо поступить», если бы он использовал время, предоставленное его поездкой в Москву, для завершения своих военных операций, и, по данным Архива национальной безопасности, вашингтонской исследовательской группы, которая специализируется на рассекреченных источниках США, «Киссинджер тайно дал израильским властям зеленый свет на нарушение соглашения о прекращении огня», чтобы «выиграть время для израильских военных наступлений, несмотря на приближающийся крайний срок прекращения огня». Когда прекращение огня полностью сорвалось, и Армия обороны Израиля окружила Третью армию Египта, что вызвало прямую угрозу со стороны Советского Союза ввести свои собственные войска, Никсон и Киссинджер отдали приказ о всемирной военной тревоге, сделали Москве резкое предупреждение не вмешиваться и сообщили израильтянам, что настало время прекратить боевые действия.

Хотя в ходе последующей «пошаговой» дипломатии, приведшей к соглашению о размежевании Синай II в 1975 году, велись серьезные переговоры, Соединенные Штаты по-прежнему работали над защитой интересов Израиля. Помимо предоставления Израилю увеличенной военной помощи, Соединенные Штаты обязались «согласовать действия» с Израилем при подготовке к последующей мирной конференции и фактически предоставили Израилю право вето на участие ООП в любых будущих мирных переговорах. Действительно, Киссинджер обещал, что Соединенные Штаты не будут «признавать или вести переговоры» с ООП до тех пор, пока она не признает право Израиля на существование или не примет резолюции ООН 242 и 338 (резолюции о прекращении огня, которые завершили войны 1967 и 1973 годов соответственно и призвали Израиль уйти с оккупированных территорий вместе с признанием его суверенитета и независимости), обещание, которое Конгресс кодифицировал в закон в 1984 году. По словам израильского историка Ави Шлайма, «[премьер-министр Израиля] Рабин ясно дал понять Киссинджеру, что кабинет не ратифицирует соглашение о размежевании Синай II, если оно не будет сопровождаться американо-израильским соглашением». Шлайм называет полученные договоренности «союзом с Америкой во всем, кроме названия».

Соединенные Штаты снова пришли на помощь Израилю после его необдуманного вторжения в Ливан в 1982 году. На фоне эскалации насилия между Израилем и силами ООП на юге Ливана министр обороны Израиля Ариэль Шарон добивался одобрения Америки на военный ответ, призванный вытеснить ООП из Ливана, устранить влияние Сирии и привести к власти лидера ливанских христиан Башира Жмайеля. Государственный секретарь США Александр Хейг, по-видимому, дал условное одобрение этой схеме в своих переговорах с израильскими официальными лицами, заявив в какой-то момент, что гипотетический израильский ответ должен быть быстрым, «как лоботомия», хотя он, вероятно, не знал всей степени амбиций Израиля и предупредил, что Израиль должен действовать только в том случае, если будет, как выразился Хейг, «международно признанная провокация». В конечном итоге Израиль вторгся в июне 1982 года (хотя критерий Хейга не был соблюден), но его амбициозный план по реорганизации внутренней политики Ливана вскоре пошел наперекосяк. Хотя Армия обороны Израиля быстро разгромила силы ООП и Сирии, остатки ООП укрылись в Бейруте, и Армия обороны Израиля не смогла вывести их, не понеся значительных потерь и не причинив огромного вреда ливанскому гражданскому населению. Специальный посланник США Филип Хабиб в конечном итоге договорился о прекращении осады и разрешил ООП уйти, а несколько тысяч морских пехотинцев США были впоследствии отправлены в Ливан в составе многонациональных миротворческих сил.

Убийство Жмайеля в сентябре разрушило надежды Израиля на создание произраильского правительства в Ливане, и Армия обороны Израиля затем позволила христианским ополченцам войти в лагеря беженцев Сабра и Шатила, где они приступили к резне большого количества палестинских и ливанских мирных жителей, по оценкам, число погибших составило от примерно семисот до более двух тысяч человек. Неоднократные попытки положить конец внутренней борьбе Ливана и иностранной оккупации потерпели неудачу, и персонал США постепенно оказался втянутым в усиливающийся ливанский водоворот. Террорист-смертник атаковал американское посольство в апреле 1983 года, убив шестьдесят три человека, а взрыв грузовика с бомбой на казармах морской пехоты в октябре привел к гибели 241 морского пехотинца и проложил путь к полному выводу войск США в следующем году.

Несмотря на то, что официальные лица США, включая самого президента Рейгана, были расстроены поведением Израиля во время войны, они не пытались наказать Израиль за его действия. Рейган действительно отправил премьер-министру Израиля Менахему Бегину резко сформулированное письмо 9 июня, призывая его принять предложенное прекращение огня с Сирией, но цели Армии обороны Израиля в отношении Сирии к тому времени были достигнуты, и согласие Израиля не потребовало больших жертв. «Несмотря на словесные протесты и другие жесты, а также иногда искреннее раздражение», отмечает историк и дипломат Итамар Рабинович, Соединенные Штаты «оказали Израилю политическую поддержку, которая позволила ему продолжать войну в течение необычайно долгого времени».

Действительно, вместо того, чтобы санкционировать Израиль за вторжение в соседнюю страну, Конгресс проголосовал за предоставление Израилю дополнительных 250 миллионов долларов военной помощи в декабре 1982 года, несмотря на решительные возражения как президента Рейгана, так и его нового госсекретаря Джорджа П. Шульца. Как позже вспоминал Шульц:

«В начале декабря [1982] ... Я получил известие, что через сессию Конгресса, где хромают утки, проходит дополнение, предусматривающее увеличение на 250 миллионов долларов суммы военной помощи США Израилю: это на фоне вторжения Израиля в Ливан, использования им кассетных бомб и его соучастия в резне в Сабре и Шатиле! Мы боролись с дополнением и боролись упорно. Президент Рейган и я лично высказались, сделав многочисленные звонки сенаторам и конгрессменам. 9 декабря я добавил официальное письмо оппозиции, в котором говорилось, что дополнение, по всей видимости, «одобряет и вознаграждает политику Израиля». Министр иностранных дел Шамир назвал оппозицию президента Рейгана «недружественным актом» и сказал, что «она ставит под угрозу мирный процесс». Дополнение проплыло мимо нас и было одобрено Конгрессом, как будто нас с президентом Рейганом там даже не было. Я был поражен и обескуражен. Это наглядно показало мне влияние Израиля в нашем Конгрессе. Я понял, что мне нужно работать с израильтянами осторожно, если я хочу как-то повлиять на действия Конгресса, которые могут повлиять на Израиль, и если я хочу сохранить поддержку Конгресса в моих усилиях по достижению прогресса на Ближнем Востоке».

Однако Шульц и Рейган вскоре последовали примеру Конгресса: Меморандум о взаимопонимании 1981 года о стратегическом сотрудничестве (приостановленный после аннексии Голанских высот Израилем) был восстановлен в ноябре 1983 года, поскольку ключевые должностные лица США считали, что тесное сотрудничество с Израилем было единственным способом повлиять на поведение Израиля.

Тенденция Америки вставать на сторону Израиля распространяется и на мирные переговоры. Соединенные Штаты сыграли ключевую роль в безуспешных мирных усилиях, последовавших за Шестидневной войной, а также в переговорах, положивших конец Войне на истощение в 1970 году. Соединенные Штаты согласились консультироваться с Израилем перед началом дальнейших мирных инициатив в 1972 году, и Киссинджеру так и не удалось оказать значительное давление на Израиль во время проведения им «пошаговой» дипломатии, последовавшей за Октябрьской войной. В какой-то момент переговоров Киссинджер пожаловался: «Я прошу Рабина пойти на уступки, а он говорит, что не может, потому что Израиль слаб. Поэтому я даю ему больше оружия, а затем он говорит, что ему не нужно идти на уступки, потому что Израиль силен». Как обсуждалось выше, соглашения о размежевании между Египтом и Израилем были достигнуты в первую очередь за счет обещаний дополнительной помощи США и американского обязательства разместить гражданских наблюдателей на Синае.

Та же картина прослеживается в подходе администрации Клинтона к переговорам, результатом которых стали соглашения Осло 1993 года и безуспешная попытка достичь соглашения об окончательном статусе в 1999-2000 годах. Между должностными лицами администрации Клинтона и их израильскими коллегами время от времени возникали трения, но Соединенные Штаты тесно координировали свои позиции с Израилем и в целом поддерживали подход Израиля к мирному процессу, даже когда у представителей США были серьезные сомнения относительно стратегии Израиля. По словам одного израильского переговорщика Рона Пундака, ключевого представителя на переговорах, приведших к Осло, и одного из архитекторов последующего рамочного соглашения для переговоров об окончательном статусе в Кэмп-Дэвиде в 2000 году, «Традиционный подход [Госдепартамента] [США]... заключался в том, чтобы занять позицию премьер-министра Израиля. Это было наиболее ярко продемонстрировано во время правления Нетаньяху, когда американское правительство, казалось, иногда работало на премьер-министра Израиля, пытаясь убедить (и оказать давление) палестинскую сторону принять израильские предложения. Эта американская тенденция также была очевидна во время правления Барака».

Американские участники мирного процесса высказали схожие суждения. По словам Роберта Мэлли, специального помощника по арабо-израильским делам при президенте Клинтоне и другого ключевого участника Кэмп-Дэвида, «[Израильские] идеи, выдвинутые в Кэмп-Дэвиде, никогда не были изложены в письменной форме... Они, как правило, представлялись как американские концепции, а не израильские». Эта практика подчеркивает степень, в которой Соединенные Штаты оказывали Израилю дипломатическую помощь, даже когда предположительно выступали в качестве нейтрального посредника. Американские переговорщики также были ограничены «правилом отсутствия неожиданностей», которое Мэлли описывает как «американское обязательство, если не прояснить, то хотя бы заранее поделиться каждой из своих идей с Израилем. Поскольку стратегия Барака исключала раннее раскрытие его основных положений кому-либо (включая президента), он прибегал к «правилу отсутствия неожиданностей», чтобы возражать против существенных предложений США, которые, по его мнению, заходили слишком далеко. США в конечном итоге (часто непреднамеренно) представляли израильские позиции на переговорах и формулировали их как непреодолимые красные линии, за которые Израиль не мог зайти». Как выразился Аарон Дэвид Миллер, советник шести различных государственных секретарей по Ближнему Востоку и арабо-израильским делам и еще один ключевой игрок в мирных усилиях администрации Клинтона, во время постмормонинга 2005 года по неудавшимся переговорам: «Слишком часто мы действовали... как адвокаты Израиля.

Заключение

С момента основания Израиля в 1948 году многие важные элементы политики Америки на Ближнем Востоке стали концентрироваться вокруг ее приверженности еврейскому государству. Как мы подробно обсудим в Части II, эта тенденция стала еще более выраженной с течением времени. Отметим один последний признак привилегированного положения Израиля среди союзников США: с 1976 года шесть израильских лидеров выступили на совместных заседаниях Конгресса, что является более высоким показателем, чем для любой другой страны. Возможно, это незначительный показатель, но он все равно поражает, учитывая, что эти шесть лидеров представляли страну, население которой в 2007 году было меньше, чем население Нью-Йорка.

Ицхак Рабин был прав: щедрость Америки по отношению к Израилю «несравненна в современной истории». Она выросла из скромного начала в «особые отношения», которым нет равных. Как выразили Митчелл Бард и Дэниел Пайпс, «Со сравнительной точки зрения Соединенные Штаты и Израиль вполне могут иметь самые необычные связи в международной политике.

Эта поддержка достигла одной положительной цели: она помогла Израилю процветать. Для многих людей один этот факт мог бы оправдать всю поддержку, которую Соединенные Штаты оказывали на протяжении многих лет. Учитывая этот рекорд, неудивительно, что опрос Pew в июне 2003 года показал, что в двадцати из двадцати одной опрошенной страны, включая таких близких союзников США, как Великобритания, Франция, Канада и Австралия, большинство или большинство населения считает, что политика США на Ближнем Востоке «слишком благоприятствует Израилю». Что, возможно, более удивительно, так это то, что большинство израильтян (47 процентов) согласились.

Хотя Соединенные Штаты извлекли ряд выгод из своей поддержки Израиля и из неоспоримых достижений Израиля, они дали гораздо больше, чем приобрели. Эта щедрость была бы понятна, если бы Израиль был жизненно важным стратегическим активом для Соединенных Штатов, то есть, если бы существование Израиля и его постоянный рост сделали Соединенные Штаты существенно безопаснее. Это также было бы легко объяснить, если бы существовало убедительное моральное обоснование для поддержания столь высокого уровня материальной помощи и дипломатической поддержки. Но это не так. В следующих двух главах мы покажем, что ни стратегические интересы, ни моральные императивы не могут объяснить, почему Соединенные Штаты продолжают оказывать Израилю такую щедрую и неограниченную поддержку.