По нашему мнению, для любого американца совершенно законно иметь значительную привязанность к чужой стране. Действительно, американцам разрешено иметь двойное гражданство и служить в иностранных армиях, если, конечно, другая страна не находится в состоянии войны с Соединенными Штатами. Как отмечалось выше, есть многочисленные примеры этнических групп в Америке, которые усердно работают, чтобы убедить правительство США, а также своих сограждан, поддержать чужую страну, с которой они чувствуют сильную связь. Иностранные правительства обычно знают о деятельности симпатизирующих этнических групп интересов, и они, естественно, стремятся использовать их, чтобы влиять на правительство США и продвигать свои собственные внешнеполитические цели. Евреи-американцы ничем не отличаются от своих сограждан в этом отношении.

Израильское лобби — это не каббала, не заговор и ничего подобного. Оно занимается старой доброй политикой групп интересов, которая такая же американская, как яблочный пирог. Произраильские группы в Соединенных Штатах занимаются тем же самым делом, что и другие группы интересов, такие как Национальная стрелковая ассоциация (NRA) и AARP, или профессиональные ассоциации, такие как Американский институт нефти, которые также прилагают все усилия, чтобы повлиять на законодательство Конгресса и приоритеты президента, и которые, по большей части, действуют открыто. За некоторыми исключениями, которые будут обсуждаться в последующих главах, действия лобби являются полностью американскими и законными.

Мы не считаем, что лобби всемогуще или что оно контролирует важные институты в Соединенных Штатах. Как мы обсудим в нескольких последующих главах, есть ряд случаев, когда лобби не добилось своего. Тем не менее, есть множество доказательств того, что лобби обладает внушительным влиянием. Американо-израильский комитет по связям с общественностью, одна из самых важных произраильских групп, раньше хвастался своей собственной силой на своем веб-сайте, не только перечисляя свои впечатляющие достижения, но и демонстрируя цитаты видных политиков, которые подтверждали его способность влиять на события способами, которые приносят пользу Израилю. Например, на его веб-сайте раньше было размещено заявление бывшего лидера меньшинства в Палате представителей Ричарда Гепхардта, который сказал на собрании AIPAC: «Без вашей постоянной поддержки... и всей вашей ежедневной борьбы за укрепление [отношений США и Израиля] этого бы не было». Даже откровенный профессор права Гарварда Алан Дершовиц, который часто спешит заклеймить критиков Израиля как антисемитов, написал в мемуарах, что «мое поколение евреев... стало частью, возможно, самой эффективной лоббистской и фандрайзинговой кампании в истории демократии. Мы проделали действительно большую работу, насколько мы себе позволили, и насколько нам было позволено зайти».

Дж. Дж. Голдберг, редактор еврейской еженедельной газеты Forward и автор книги Jewish Power: Inside the American Jewish Establishment, прекрасно описывает сложность разговора о лобби: «Похоже, что мы вынуждены выбирать между евреями, имеющими огромный и пагубный контроль, и еврейским влиянием, которого не существует». Фактически, он отмечает, «где-то посередине находится реальность, которую никто не хочет обсуждать, а именно, что существует образование, называемое еврейской общиной, состоящее из группы организаций и общественных деятелей, которые являются частью политической свалки. Нет ничего плохого в том, чтобы играть в эту игру, как все остальные». Мы полностью согласны. Но мы считаем справедливым и действительно необходимым изучить последствия, которые эта «свалка» политики групп интересов может иметь для Америки и мира.

Как мы проводим наше исследование?

Чтобы доказать свою правоту, нам нужно выполнить три задачи. А именно, нам нужно убедить читателей, что Соединенные Штаты оказывают Израилю чрезвычайную материальную помощь и дипломатическую поддержку, лобби является основной причиной этой поддержки, и эти некритичные и безусловные отношения не отвечают американским национальным интересам. Чтобы сделать это, мы действуем следующим образом.

Глава 1 («Великий благодетель») напрямую рассматривает первую проблему, описывая экономическую и военную помощь, которую Соединенные Штаты оказывают Израилю, а также дипломатическую поддержку, которую Вашингтон оказывал в мирное и военное время. В последующих главах также обсуждаются различные элементы политики США на Ближнем Востоке, которые были разработаны полностью или частично для выгоды Израиля по отношению к его различным соперникам.

В главах 2 и 3 оцениваются основные аргументы, которые обычно используются для оправдания или объяснения исключительного объема поддержки, которую Израиль получает от Соединенных Штатов. Эта критическая оценка необходима по методологическим причинам: чтобы правильно оценить влияние израильского лобби, мы должны рассмотреть другие возможные объяснения, которые могли бы объяснить «особые отношения», существующие сейчас между двумя странами.

В Главе 2 («Израиль: стратегический актив или обуза?») мы рассматриваем известный аргумент о том, что Израиль заслуживает щедрой поддержки, поскольку он является ценным стратегическим активом. Мы показываем, что, хотя Израиль, возможно, был активом во время Холодной войны, сейчас он все больше становится стратегической обузой. Такая сильная поддержка Израиля способствует разжиганию проблемы терроризма в Америке и затрудняет для Соединенных Штатов решение других проблем, с которыми они сталкиваются на Ближнем Востоке. Безусловная поддержка Израиля также осложняет отношения США с рядом других стран по всему миру, тем самым налагая дополнительные издержки на Соединенные Штаты. Однако, даже несмотря на то, что расходы на поддержку Израиля выросли, а выгоды сократились, американская поддержка продолжает расти. Эта ситуация предполагает, что действует что-то иное, чем стратегические императивы.

Глава 3 («Исчезающее моральное обоснование») рассматривает различные моральные обоснования, которые израильтяне и их американские сторонники часто используют для объяснения поддержки США еврейского государства. В частности, мы рассматриваем утверждение о том, что Соединенные Штаты поддерживают Израиль из-за общих «демократических ценностей», потому что Израиль — слабый и уязвимый Давид, противостоящий могущественному арабскому Голиафу, потому что его прошлое и настоящее поведение более этичны, чем поведение его противников, или потому что он всегда стремился к миру, в то время как его соседи всегда выбирали войну. Эта оценка необходима не потому, что у нас есть какая-то враждебность к Израилю или потому, что мы считаем, что его поведение хуже, чем у других государств, а потому, что эти по сути моральные утверждения так часто используются для объяснения того, почему Соединенные Штаты должны предоставлять Израилю исключительные уровни помощи. Мы приходим к выводу, что, хотя есть веские моральные обоснования существования Израиля, моральные обоснования предоставления ему такой щедрой и в значительной степени безусловной поддержки не являются убедительными. И снова, это сопоставление иссякающего морального обоснования и постоянно растущей поддержки США предполагает, что должно работать что-то еще.

Установив, что ни стратегические интересы, ни моральные обоснования не могут полностью объяснить поддержку США Израиля, мы обращаем наше внимание на это «что-то еще». Глава 4 («Что такое «израильское лобби»?») определяет различные компоненты лобби и описывает, как развивалась эта свободная коалиция. Мы подчеркиваем, что это не единое объединенное движение, что его различные элементы иногда не соглашаются по определенным вопросам, и что оно включает как евреев, так и неевреев, включая так называемых христианских сионистов. Мы также показываем, как некоторые из наиболее важных организаций в лобби со временем дрейфовали вправо и все больше не представляют более крупные группы населения, от имени которых они часто заявляют, что говорят.

В этой главе также рассматривается, являются ли арабо-американские группы, так называемое нефтяное лобби или богатые арабские производители нефти либо значительным противовесом израильскому лобби, либо даже реальными движущими силами политики США на Ближнем Востоке. Многие люди, похоже, считают, например, что вторжение в Ирак было в основном связано с нефтью и что корпоративные нефтяные интересы были основными движущими силами решения США атаковать эту страну. Это не так: хотя доступ к нефти, очевидно, является важным интересом США, есть веские причины, по которым арабо-американцы, нефтяные компании и саудовская королевская семья оказывают гораздо меньшее влияние на внешнюю политику США, чем израильское лобби.

В Главе 5 («Руководство политическим процессом») и Главе 6 («Доминирование общественного дискурса») мы описываем различные стратегии, которые группы в лобби используют для продвижения интересов Израиля в Соединенных Штатах. Помимо прямого лоббирования на Капитолийском холме, лобби вознаграждает или наказывает политиков в основном за счет возможности направлять поток взносов на избирательную кампанию. Организации в лобби также оказывают давление на исполнительную власть с помощью ряда механизмов, включая работу через правительственных чиновников, которые симпатизируют их взглядам. Не менее важно, что лобби приложило немало усилий для формирования общественного дискурса об Израиле, оказывая давление на СМИ и академические круги и устанавливая ощутимое присутствие во влиятельных аналитических центрах внешней политики. Усилия по формированию общественного восприятия часто включают в себя обвинение критиков Израиля в антисемитизме, тактика, призванная дискредитировать и маргинализировать любого, кто бросает вызов нынешним отношениям.

Эти задачи выполнены, Часть II прослеживает роль лобби в формировании недавней политики США на Ближнем Востоке. Наш аргумент, следует подчеркнуть, заключается не в том, что лобби является единственным фактором, влияющим на принятие решений США по этим вопросам. Оно не всемогуще, поэтому оно не добивается своего по каждому вопросу. Но оно очень эффективно в формировании политики США в отношении Израиля и окружающего региона способами, которые призваны принести пользу Израилю — и, как полагают, также приносят пользу Соединенным Штатам. К сожалению, политика, которую оно успешно поощряло, на самом деле нанесла значительный вред интересам США и также была вредна Израилю.

После краткого введения, закладывающего основу, Глава 7 («Лобби против палестинцев») показывает, как Соединенные Штаты последовательно поддерживают усилия Израиля по подавлению или ограничению национальных устремлений палестинцев. Даже когда американские президенты оказывают давление на Израиль, чтобы он пошел на уступки или пытается дистанцировать Соединенные Штаты от политики Израиля — как президент Джордж Буш-младший пытался сделать несколько раз после 11 сентября — лобби вмешивается и возвращает их в строй. Результатом стало ухудшение имиджа Соединенных Штатов, продолжающиеся страдания по обе стороны израильско-палестинского раскола и растущая радикализация среди палестинцев. Ни одна из этих тенденций не отвечает интересам Америки или Израиля.

В Главе 8 («Ирак и мечты о трансформации Ближнего Востока») мы показываем, как лобби — и особенно неоконсерваторы внутри него — были основной движущей силой решения администрации Буша вторгнуться в Ирак в 2003 году. Мы подчеркиваем, что лобби не было причиной войны само по себе. Теракты 11 сентября оказали глубокое влияние на внешнюю политику администрации Буша и решение свергнуть Саддама Хусейна. Но без влияния лобби, почти наверняка не было бы войны. Лобби было необходимым, но не достаточным условием для войны, которая является стратегической катастрофой для Соединенных Штатов и благом для Ирана, самого серьезного регионального противника Израиля.

Глава 9 («Нацеливание на Сирию») описывает эволюцию сложных отношений Америки с режимом Асада в Сирии. Мы документируем, как лобби подтолкнуло Вашингтон к принятию конфронтационной политики в отношении Сирии (включая периодические угрозы смены режима), когда этого хотело израильское правительство. Соединенные Штаты и Сирия не были бы союзниками, если бы ключевые группы в лобби были менее влиятельными, но Соединенные Штаты заняли бы гораздо менее конфронтационный подход и, возможно, даже сотрудничали бы с Сирией рядом ограниченных, но полезных способов. Действительно, без лобби, между Израилем и Сирией уже мог бы быть мирный договор, и Дамаск мог бы не поддерживать «Хезболлу» в Ливане, что было бы хорошо как для Вашингтона, так и для Иерусалима.

В главе 10 («Иран под прицелом») мы прослеживаем роль лобби в политике США в отношении Ирана. У Вашингтона и Тегерана были сложные отношения после революции 1979 года, которая свергла шаха, и Израиль стал рассматривать Иран как своего самого серьезного противника в свете его ядерных амбиций и поддержки таких групп, как «Хезболла». Соответственно, Израиль и лобби неоднократно подталкивали Соединенные Штаты к нападению на Иран и действовали, чтобы сорвать несколько более ранних возможностей для разрядки. Результатом, к сожалению, стало то, что ядерные амбиции Ирана возросли, и к власти пришли более радикальные элементы (такие как нынешний президент Махмуд Ахмадинежад), что еще больше усугубило сложную ситуацию.

Ливан является предметом Главы 11 («Лобби и вторая ливанская война»), и схема во многом та же самая. Мы утверждаем, что ответ Израиля на неоправданную провокацию Хезболлы летом 2006 года был как стратегически глупым, так и морально неправильным, однако влияние лобби не позволило официальным лицам США сделать что-либо, кроме решительной поддержки Израиля. Этот случай представляет собой еще одну классическую иллюстрацию прискорбного влияния лобби на американские и израильские интересы: не давая американским политикам возможности отступить и дать своим израильским коллегам честные и критические советы, лобби способствовало политике, которая еще больше запятнала имидж Америки, ослабила демократически избранный режим в Бейруте и укрепила Хезболлу.

В последней главе («Что делать?») рассматривается, как можно улучшить эту досадную ситуацию. Мы начинаем с определения основных интересов Америки на Ближнем Востоке, а затем намечаем основные принципы стратегии, которую мы называем офшорным балансированием, которая могла бы защищать эти интересы более эффективно. Мы не призываем отказаться от обязательств США перед Израилем — на самом деле, мы открыто поддерживаем приход на помощь Израилю, если его выживание когда-либо окажется под угрозой. Но мы утверждаем, что пришло время относиться к Израилю как к нормальной стране и сделать помощь США обусловленной прекращением оккупации и готовностью Израиля привести свою политику в соответствие с американскими интересами. Достижение этого сдвига требует решения проблемы политической власти лобби и его текущей политической повестки дня, и мы предлагаем несколько предложений о том, как можно изменить власть лобби, чтобы сделать его влияние более выгодным как для Соединенных Штатов, так и для Израиля.

У кого мы учились.

Ни один автор не является островом, и мы в большом долгу перед другими учеными и писателями, которые исследовали эти темы до нас. Для начала, есть обширная академическая литература по группам интересов, которая помогла нам понять, как небольшие, но целенаправленные движения могут оказывать влияние, намного большее, чем можно было бы предположить по их абсолютной численности среди населения. Есть также надежная литература по влиянию этнических групп на внешнюю политику США, которая подтверждает, что израильское лобби не уникально в своей основной деятельности, а только в своем необычном уровне влияния.
Вторая часть литературы посвящена самому лобби. Ряд журналистов, ученых и бывших политиков писали о лобби. Написанные как с критической, так и с сочувственной точки зрения, эти работы содержат значительное количество полезной информации о том, как лобби влияло на внешнюю политику США. Мы надеемся, что наш отчет расширит путь, проложенный этими ранними авторами.

Мы также многому научились из других исследований, слишком многочисленных, чтобы перечислить их в целом, которые касаются отдельных аспектов политики США на Ближнем Востоке, отношений США и Израиля или конкретных политических вопросов. Хотя некоторые из этих работ — например, «Другой арабо-израильский конфликт: создание политики Америки на Ближнем Востоке от Трумэна до Рейгана» Стивена Шпигеля и «Поддержка любого друга: Ближний Восток Кеннеди и создание альянса США и Израиля» Уоррена Басса — склонны преуменьшать влияние лобби, серьезные научные работы, такие как эти, тем не менее, содержат существенные доказательства влияния лобби и особенно его растущего влияния.

Есть последний корпус литературы, который сыграл важную роль в том, чтобы помочь нам задуматься об Израиле, лобби и отношениях Америки с еврейским государством. Мы ссылаемся на так называемую новую историю, которая вышла из Израиля за последние двадцать лет. Используя обширные архивные исследования, израильские ученые, такие как Шломо Бен-Ами, Симха Флапан, Барух Киммерлинг, Бенни Моррис, Илан Паппе, Том Сегев, Ави Шлайм и Зеев Штернхелл, эффективно перевернули общепринятое мнение об основании Израиля и его последующей политике в отношении как соседних государств, так и палестинцев. Ученые из других стран также внесли свой вклад в установление исторической истины. Вместе эти люди подорвали изначальную, сильно романтизированную версию основания, в которой евреи обычно изображаются как белые шляпы, а арабы как черные шляпы. Более того, эти работы ясно показывают, что после того, как Израиль обрел независимость, он вел себя гораздо более агрессивно по отношению к палестинцам и другим арабам, чем это обычно признается.

Конечно, среди этих историков есть различные споры, и мы не согласны с каждым их доводом. Тем не менее, история, которую они сообща рассказывают, представляет собой не просто академический интерес. На самом деле, она имеет глубокие последствия для того, как человек думает о моральном обосновании поддержки Израиля в ущерб палестинцам. Она также помогает понять, почему так много людей в арабском и исламском мире глубоко злы на Соединенные Штаты за столь щедрую и безоговорочную поддержку Израиля.

Наши источники

Прежде чем продолжить, стоит сказать несколько слов об источниках. Большая часть этого исследования, особенно Часть II, посвящена недавней истории или событиям, окончательный исход которых остается неопределенным. Поскольку официальные документы, касающиеся современных событий, обычно недоступны ученым, нам пришлось полагаться на другие источники: газеты, журналы, научные статьи, книги, отчеты правозащитных организаций, стенограммы радио- и телепередач и личные интервью, которые мы проводили. В некоторых случаях нам приходилось работать с, по общему признанию, неполными записями событий. Хотя мы считаем это маловероятным, некоторые части нашей истории могут выглядеть иначе, когда официальные записи станут доступны.

Чтобы убедиться в правильности наших различных аргументов, мы подкрепили практически каждый существенный момент несколькими источниками, что объясняет обширные примечания, представленные в конце этой книги. Мы также в значительной степени полагались на израильские источники, такие как Haaretz и Jerusalem Post, а также на труды израильских ученых. Другим незаменимым источником информации были американские еврейские издания, такие как Forward и Jewish Week. Эти израильские и еврейско-американские источники не только наполнены важной информацией, которая отсутствует в основных средствах массовой информации в Соединенных Штатах, эти газеты в целом вряд ли симпатизировали многим из наших аргументов о лобби. Наша опора на них должна помочь сделать наши выводы еще более надежными.

Заключение

Наш анализ начинается с описания материальной и дипломатической поддержки, которую Соединенные Штаты оказывают Израилю. Тот факт, что Америка оказывает значительную поддержку еврейскому государству, вряд ли является новостью заголовка, но читатели могут быть удивлены, узнав, насколько обширна и разнообразна эта щедрость на самом деле. Документирование этой поддержки является темой следующей главы.

Часть Первая: США, Израиль и лобби.

Глава 1. Великий благодетель.

«Мы более чем благодарны вам». Премьер-министр Израиля Ицхак Рабин был нехарактерно экспансивен, когда он появился на совместном заседании Конгресса 26 июля 1994 года. Обращаясь к «замечательному народу Америки», Рабин подчеркнул, что «никакие слова не могут выразить нашу благодарность... за вашу щедрую поддержку, понимание и сотрудничество, которые не имеют себе равных в современной истории». Два года спустя, после трагического убийства Рабина, один из его преемников, Биньямин Нетаньяху, стоял на том же месте и произносил похожие слова признательности: «Соединенные Штаты оказали Израилю — как я могу сказать это этому органу? Соединенные Штаты оказали Израилю, помимо политической и военной поддержки, щедрую и великолепную помощь в экономической сфере. С помощью Америки Израиль стал мощным современным государством». Он сказал своим слушателям: «Я знаю, что говорю от имени каждого израильтянина и каждого еврея во всем мире, когда говорю вам сегодня: «Спасибо, народ Америки»».

Эти заявления — и другие подобные им — не просто любезная риторика, которую обычно слышишь от иностранных высокопоставленных лиц. Слова Рабина и Нетаньяху являются точным описанием огромной поддержки, которую Соединенные Штаты уже давно оказывают еврейскому государству. Деньги американских налогоплательщиков субсидировали экономическое развитие Израиля и спасали его в периоды финансового кризиса. Американская военная помощь укрепила Израиль в военное время и помогла сохранить его военное господство на Ближнем Востоке. Вашингтон оказал Израилю обширную дипломатическую поддержку в войне и мире и помог оградить его от некоторых неблагоприятных последствий его собственных действий. Помощь США также была ключевым компонентом затянувшегося арабо-израильского мирного процесса, и такие соглашения, как Кэмп-Дэвидские соглашения или мирные договоры с Египтом и Иорданией, основывались на явных обещаниях увеличения американской помощи. Больше, чем любая другая страна, Соединенные Штаты были великим благодетелем Израиля.

Экономическая помощь

Наиболее очевидным показателем благоприятного положения Израиля является общая сумма иностранной помощи, которую он получил от американских налогоплательщиков. По состоянию на 2005 год прямая экономическая и военная помощь США Израилю составила около 154 миллиардов долларов (в долларах 2005 года), большая часть которой состояла из прямых грантов, а не займов. Как обсуждается ниже, фактическая сумма значительно выше, поскольку прямая помощь США предоставляется на необычно выгодных условиях, и Соединенные Штаты предоставляют Израилю другие формы материальной помощи, которые не включены в бюджет иностранной помощи.

Поскольку этот уровень поддержки редко подвергается сомнению сегодня, легко забыть, что «особые отношения», которые существуют сейчас, возникли лишь через несколько десятилетий после основания Израиля. До Второй мировой войны американские лидеры время от времени высказывали риторическую поддержку сионистской цели создания еврейского государства, но ни один президент не приложил особых усилий для достижения этой цели. Президент Гарри С. Трумэн сыграл ключевую роль в поддержке создания еврейского государства, когда он решил поддержать план ООН по разделу в 1947 году и признать Израиль сразу после провозглашения им независимости в мае 1948 года. Но и администрация Трумэна, и администрация Эйзенхауэра также понимали, что слишком тесное принятие Израиля поставит под угрозу отношения с арабским миром и предоставит Советскому Союзу заманчивые возможности для усиления влияния на Ближнем Востоке. Соответственно, Соединенные Штаты стремились придерживаться среднего курса между Израилем и его арабскими соседями в 1950-х годах; экономическая помощь Израилю была скромной, и Соединенные Штаты почти не оказывали прямой военной помощи. Запросы Израиля на закупку американского оружия были вежливо отклонены, как и запросы на гарантии безопасности со стороны США.

В этот период также было несколько острых дипломатических разногласий между Вашингтоном и Иерусалимом. Когда Израиль проигнорировал требования ООН прекратить работу над каналом для отвода воды из реки Иордан в сентябре 1953 года, государственный секретарь Джон Фостер Даллес немедленно объявил, что Соединенные Штаты приостанавливают иностранную помощь. Угроза сработала: Израиль согласился остановить проект 27 октября, и помощь США была возобновлена. Аналогичные угрозы прекратить американскую помощь сыграли ключевую роль в убеждении Израиля уйти с территории, которую он захватил у Египта в ходе Суэцкого кризиса 1956 года.

Премьер-министр Израиля Давид Бен-Гурион увидел в войне возможность территориальной экспансии и начал предвоенные переговоры с Великобританией и Францией (главными зачинщиками нападения на Египет), предложив разделить Иорданию между Израилем и Ираком и передать Израилю части Ливана и контроль над Тиранским проливом. Великобритания и Франция были заняты Египтом и не были заинтересованы в этой грандиозной схеме. Но Бен-Гурион сделал несколько заявлений после завоевания Армией обороны Израиля (ЦАХАЛ) Синайского полуострова (включая речь в Кнессете 7 ноября), предполагая, что соглашения о перемирии 1949 года недействительны и что Израиль намерен сохранить только что захваченные земли. Когда Эйзенхауэр пригрозил заблокировать всю государственную и частную помощь Израилю, Бен-Гурион быстро отступил, согласившись «в принципе» уйти в обмен на адекватные гарантии безопасности Израиля. Затем Израиль начал работать над тем, чтобы заручиться поддержкой в Соединенных Штатах, кампания, которая уменьшила поддержку Эйзенхауэра в Конгрессе и заставила его выступить с речью по национальному телевидению, оправдывающей его действия. Израиль, наконец, ушел со всех территорий, которые он завоевал весной 1957 года, в обмен на гарантии безопасности границ в Газе и свободы судоходства в Тиранском проливе.

Отношения между США и Израилем потеплели к концу 1950-х годов, но именно администрация Кеннеди сделала первое ощутимое обязательство США по военной безопасности Израиля. В декабре 1962 года, по сути, Кеннеди сказал министру иностранных дел Израиля Голде Меир, что у Соединенных Штатов «особые отношения с Израилем на Ближнем Востоке, которые можно сравнить только с теми, которые у них есть с Великобританией по широкому кругу мировых дел», добавив, что «я думаю, совершенно ясно, что в случае вторжения Соединенные Штаты придут на помощь Израилю. У нас есть такая возможность, и она растет». Кеннеди вскоре после этого санкционировал первую крупную продажу американского оружия — зенитных ракет Hawk — Израилю в 1963 году. Этот сдвиг отражал ряд стратегических соображений, таких как желание сбалансировать продажи советского оружия Египту, ослабить ядерные амбиции Израиля и побудить лидеров Израиля положительно отреагировать на мирные инициативы США, — но умелая израильская дипломатия, влияние нескольких произраильских советников и понятное желание Кеннеди сохранить поддержку еврейских избирателей и доноров также сыграли свою роль в его решении. Продажа Hawk открыла дверь нескольким дополнительным сделкам по оружию, наиболее заметной из которых была продажа более двухсот боевых танков M48A в 1964 году. В попытке скрыть американское участие и тем самым ограничить последствия в арабском мире танки были отправлены в Израиль Западной Германией, которая, в свою очередь, получила замену от Соединенных Штатов.

Однако с точки зрения абсолютного объема помощи США реальные кардинальные перемены произошли после Шестидневной войны в июне 1967 года. После того, как в среднем в период с 1949 по 1965 год помощь составляла около 63 миллионов долларов в год (более 95 процентов из которых составляла экономическая и продовольственная помощь), средний размер помощи увеличился до 102 миллионов долларов в год с 1966 по 1970 год. Поддержка резко возросла до 634,5 миллионов долларов в 1971 году (примерно 85 процентов составляла военная помощь) и более чем в пять раз после войны Судного дня в 1973 году. Израиль стал крупнейшим ежегодным получателем иностранной помощи США в 1976 году, и с тех пор он сохраняет эту позицию. В этот период поддержка Израиля перешла от займов к прямым грантам, причем основная часть помощи США состояла из военной помощи, а не экономической или технической поддержки. По словам Клайда Марка из Исследовательской службы Конгресса (CRS), официального исследовательского подразделения Конгресса США, «Израиль предпочел, чтобы помощь была в форме займов, а не грантов, чтобы избежать присутствия военного контингента США в Израиле для надзора за программой грантов. С 1974 года часть или вся военная помощь США Израилю оказывалась в форме займов, по которым не производилось погашение. Технически эта помощь называется займами, но на практике военная помощь является грантом».

Израиль в настоящее время (2007 год – прим.переводчика) получает в среднем около 3 миллиардов долларов в виде прямой иностранной помощи каждый год, что составляет примерно одну шестую часть бюджета прямой иностранной помощи Америки и равняется примерно 2 процентам ВВП Израиля. В последние годы около 75 процентов помощи США составляла военная помощь, а остальная часть была разделена на различные формы экономической помощи. В расчете на душу населения этот уровень прямой иностранной помощи составляет прямую субсидию в размере более 500 долларов в год для каждого израильтянина. Для сравнения, второй по величине получатель американской иностранной помощи, Египет, получает всего 20 долларов на человека, а бедные страны, такие как Пакистан и Гаити, получают примерно 5 долларов на человека и 27 долларов на человека соответственно. Иерусалим и Вашингтон договорились о постепенном прекращении экономической помощи, начиная с 1997 года, и Конгресс сократил экономическую помощь Израилю на 120 миллионов долларов в год с 1999 финансового года. Этот шаг был частично компенсирован параллельным обязательством США увеличить свою военную помощь на 60 миллионов долларов в год, а также готовностью Конгресса проголосовать за дополнительные пакеты помощи, такие как 1,2 миллиарда долларов, выделенных на поддержку реализации Уайского соглашения 1998 года (по которому Израиль согласился вывести войска из частей Западного берега), и дополнительный 1 миллиард долларов в виде иностранной военной финансовой помощи (FMF) в 2003 году для оказания Израилю помощи в подготовке к войне с Ираком.

Три миллиарда долларов в год — это щедро, но это вряд ли вся история. Как было отмечено выше, каноническая цифра в 3 миллиарда долларов не учитывает значительное количество других выплат и, таким образом, значительно занижает фактический уровень поддержки США. Действительно, в 1991 году представитель Ли Гамильтон (демократ от Индианы) сказал журналистам, что Израиль был одной из трех стран, чья помощь «значительно превышала часто цитируемые цифры», и сказал, что годовая цифра на самом деле составляла более 4,3 миллиарда долларов.

Несоответствие возникает отчасти потому, что Израиль получает свою помощь на более выгодных условиях, чем большинство других получателей помощи США. Большинство получателей американской иностранной помощи получают свои деньги ежеквартальными платежами, но с 1982 года в ежегодный законопроект об иностранной помощи включен специальный пункт, в котором указано, что Израиль должен получить всю свою годовую ассигнацию в течение первых тридцати дней финансового года. Это похоже на получение всей вашей годовой зарплаты 1 января и, таким образом, возможность получать проценты на неизрасходованную часть, пока вы ее не используете.

Поскольку правительство США обычно имеет дефицит бюджета, перевод всей помощи сразу требует от него занять необходимую сумму денег авансом, и CRS оценивает, что это обходится налогоплательщикам США «от 50 до 60 миллионов долларов в год, чтобы занять средства для раннего единовременного платежа». Более того, правительство США в конечном итоге платит Израилю дополнительные проценты, когда Израиль реинвестирует неизрасходованную часть в казначейские векселя США. По данным посольства США в Израиле, ранний перевод средств FMF позволил Израилю заработать около 660 миллионов долларов дополнительных процентов по состоянию на 2004 год. Израиль также получил «излишки оборонных статей» (излишки военного оборудования США, предоставленные дружественным странам либо бесплатно, либо со значительной скидкой) сверх обычных лимитов, установленных Законом о контроле за экспортом вооружений 1976 года. Первоначально этот лимит был установлен в размере 250 миллионов долларов США (без учета кораблей), но законопроект об ассигнованиях от 5 ноября 1990 года разрешил «единовременную» передачу Израилю излишков американского оборудования на сумму 700 миллионов долларов США в 1991 году.

Аналогично, программа FMF обычно требует от получателей военной помощи США тратить все деньги здесь, в Соединенных Штатах, чтобы помочь сохранить американских военных рабочих. Однако Конгресс предоставляет Израилю особое исключение в ежегодном законопроекте об ассигнованиях, разрешая ему использовать примерно один из каждых четырех долларов военной помощи США для субсидирования собственной оборонной промышленности. «Ни один другой получатель военной помощи США не получал такой льготы», — отмечается в недавнем отчете CRS, и «доходы израильских оборонных фирм от закупок за счет средств США позволили израильской оборонной промышленности достичь необходимой экономии масштаба и стать высокоразвитой». Фактически, к 2004 году Израиль, сравнительно небольшая страна, стала восьмым по величине поставщиком оружия в мире.

Наряду с Египтом и Турцией, Израилю также разрешено использовать все свое финансирование FMF для выполнения своих обязательств текущего года вместо того, чтобы откладывать части для покрытия ожидаемых расходов в последующие годы. По данным Главного контрольно-ревизионного управления США (GAO), этот метод финансирования «денежного потока» «позволяет стране заказывать больше оборонных товаров и услуг, чем обычно, поскольку при подписании контракта необходимо зарезервировать меньше денег». Израиль может осуществлять свои платежи до тех пор, пока Соединенные Штаты продолжают предоставлять аналогичные объемы помощи, что затрудняет для Соединенных Штатов сокращение своей поддержки в будущем. И в дальнейшем манипулировании методами финансирования, получатели помощи США обычно должны использовать кредиты и гранты FMF по равной ставке, но Израилю разрешено использовать грантовые (или отмененные) части своего распределения FMF до того, как он использует какие-либо заемные части. Откладывая дату активации кредита, эта процедура уменьшает сумму процентов, которую Израиль должен дяде Сэму.

Примечательно, что Израиль является единственным получателем экономической помощи США, который не должен отчитываться о том, как она тратится. Помощь другим странам выделяется на конкретные проекты развития (профилактика ВИЧ/СПИДа, программы по борьбе с наркотиками, детское здравоохранение, продвижение демократии, улучшение образования и т. д.), но Израиль получает прямой единовременный денежный перевод. Это исключение делает практически невозможным для Соединенных Штатов предотвратить использование своих субсидий в целях, против которых они выступают, например, строительство поселений на Западном берегу. По словам Клайда Марка из CRS, «поскольку экономическая помощь США предоставляется Израилю в качестве прямого межправительственного бюджетного полномочия без какого-либо конкретного учета проекта, а деньги взаимозаменяемы, нет способа узнать, как Израиль использует помощь США.

Другой формой поддержки США являются гарантии по кредитам, которые позволяют Израилю занимать деньги у коммерческих банков по более низким ставкам, тем самым экономя миллионы долларов на выплате процентов. Израиль запросил и получил около 10 миллиардов долларов гарантий по кредитам от Соединенных Штатов в начале 1990-х годов, чтобы профинансировать расходы на обустройство советских евреев, иммигрировавших в Израиль. Правительство США не предоставляет средства напрямую в качестве гарантии по кредиту — оно просто обязуется возместить частным кредиторам в случае дефолта — и сторонники этих мер часто утверждают, что нет никаких реальных расходов и, следовательно, никаких реальных затрат для налогоплательщиков США. Однако гарантии по кредитам имеют бюджетные последствия, поскольку Конгресс должен выделить средства для покрытия оценки того, что может быть потеряно в течение срока действия кредита на основе его чистой приведенной стоимости. Оценки стоимости гарантии по кредиту 1992 года варьируются от 100 до 800 миллионов долларов.

Вашингтон санкционировал второй раунд гарантий по кредитам в 2003 году на общую сумму около 9 миллиардов долларов, чтобы помочь Израилю подготовиться к войне с Ираком, справиться с затяжным экономическим кризисом и покрыть расходы, вызванные Второй палестинской интифадой. Поскольку Израилю юридически запрещено использовать экономическую помощь США на оккупированных территориях, фактическая выделенная сумма в конечном итоге была сокращена на сумму, эквивалентную предполагаемым расходам Израиля на строительство поселений. Однако это сокращение не столь существенно, как может показаться, поскольку оно не повлекло за собой сокращения прямой помощи США и просто заставило Израиль платить немного более высокую процентную ставку по небольшой части заемных средств.

В дополнение к субсидируемой правительством помощи и гарантиям по кредитам Израиль ежегодно получает около 2 миллиардов долларов в виде частных пожертвований от американских граждан, примерно половину из которых составляют прямые платежи, а половину — покупка государственных облигаций Израиля. Эти облигации пользуются благоприятным режимом в законодательстве США; хотя выплачиваемые по ним проценты не освобождены от налогов, Конгресс специально освободил их от положений Закона о сокращении дефицита 1984 года, который налагал дополнительные налоговые штрафы на другие облигации с доходностью ниже федеральной ставки. Аналогичным образом, частные пожертвования благотворительным организациям в большинстве зарубежных стран не подлежат налоговому вычету, но многие частные пожертвования Израилю подлежат, в связи со специальным положением в соглашении о подоходном налоге между США и Израилем.

Этот поток денег в Израиль был важнейшим благом для экономики в целом, но частные пожертвования граждан США также сыграли важную стратегическую роль, начиная с эпохи, предшествовавшей обретению независимости. В своих мемуарах премьер-министр Израиля Шимон Перес рассказал, что частные пожертвования богатых евреев диаспоры (включая нескольких американцев) помогли финансировать секретную ядерную программу Израиля в 1950-х и 1960-х годах. По словам израильского журналиста Майкла Карпина, ключевым координатором этих усилий по сбору средств был Авраам Файнберг, хорошо связанный американский бизнесмен, филантроп и политический советник, а среди спонсоров кампании, как сообщается, были канадский магнат по производству напитков Сэмюэль Бронфман и несколько членов семьи Ротшильдов. Однако Файнберг никогда не разглашал имена американских спонсоров, и его собственная роль никогда официально не подтверждалась. Сегодня такие группы, как «Друзья Армии обороны Израиля», собирают средства в Соединенных Штатах для «поддержки социальных, образовательных, культурных и развлекательных программ и объектов для молодых мужчин и женщин-солдат Израиля, которые защищают еврейскую родину». Сообщается, что один недавний ужин в Нью-Йорке собрал около 18 миллионов долларов в виде пожертвований, которые вычитаются из налогов в соответствии с законодательством США.

Другие частные пожертвования граждан США также помогли субсидировать длительную кампанию Израиля по колонизации оккупированных территорий. Эти пожертвования в поселения на Западном берегу (включая те, которые были сделаны через благотворительные организации США или другие организации «Друзей ...») не должны освобождаться от налогов в Соединенных Штатах, но такие ограничения по своей сути трудно реализовать, и в прошлом они слабо контролировались. Например, для того, чтобы сохранить статус освобождения от налогов пожертвований США Еврейскому агентству для Израиля (квазиправительственная организация, которая помогает обустраиваться новоприбывшим в Израиле), задача помощи поселениям на оккупированных территориях была выведена из Департамента поселений агентства и поручена новому «Отделу поселений» в рамках Всемирной сионистской организации (ВСО). Но как отмечает Гершом Горенберг, «Отдел был оболочкой, которая заключила контракты на все услуги с Еврейским агентством... Изменение держало еврейские благотворительные организации США подальше от оккупированных территорий. На местах те же люди продолжали те же усилия». Эта проблема была подчеркнута, когда официальное исследование израильского правительства, проведенное Талией Сассон, бывшим главным прокурором по уголовным делам, показало, что Отдел поселений ВСО (который получает поддержку от известных еврейских организаций по всему миру) активно участвовал в создании несанкционированных поселений на оккупированных территориях. В более широком смысле, поскольку израильские благотворительные организации работают вне досягаемости налоговых органов США, пожертвования от еврейских и христианских евангельских организаций трудно контролировать после того, как они переводятся в Израиль. Таким образом, на практике правительство США не может легко определить, в какой степени освобожденные от налогов частные пожертвования перенаправляются на несанкционированные цели.

Вся эта щедрость особенно поражает, когда понимаешь, что Израиль не бедная или опустошенная страна, как Афганистан, Нигер, Бирма или Сьерра-Леоне. Напротив, Израиль сейчас является современной промышленной державой. Его доход на душу населения в 2006 году был двадцать девятым в мире, по данным Международного валютного фонда, и почти вдвое больше, чем у Венгрии и Чешской Республики, существенно выше, чем у Португалии, Южной Кореи или Тайваня, и намного превосходит все страны Латинской Америки и Африки. Он занимает двадцать третье место в Докладе ООН о развитии человека за 2006 год и тридцать восьмое место в рейтинге «качества жизни» Economist Intelligence Unit за 2005 год. Тем не менее, это сравнительно процветающее государство является крупнейшим получателем помощи Америки, каждый год получая суммы, которые затмевают поддержку США бедных государств, таких как Бангладеш, Боливия и Либерия. Эту аномалию признают даже некоторые из наиболее ярых сторонников Израиля в Соединенных Штатах. Например, в 1997 году Митчелл Бард, бывший редактор журнала AI PAC Near East Report, и Дэниел Пайпс, агрессивный основатель произраильского Ближневосточного форума, писали, что «Израиль стал богатой страной с личным доходом, соперничающим с доходом Великобритании, поэтому готовность Америки оказывать помощь Израилю больше не основана исключительно на потребности.

Соединенные Штаты взяли на себя другие экономические тяготы в пользу Израиля, часто в рамках усилий по убеждению Израиля принять или реализовать мирные соглашения со своими соседями. Например, в рамках соглашения о размежевании 1975 года между Египтом и Израилем государственный секретарь Генри Киссинджер подписал меморандум о взаимопонимании (МОВ), который обязывал Соединенные Штаты гарантировать потребности Израиля в нефти в случае кризиса, а также финансировать и создавать «дополнительный стратегический резерв» для Израиля, оценочная стоимость которого составляла несколько сотен миллионов долларов. Гарантия поставок нефти была подтверждена во время окончательных мирных переговоров между Египтом и Израилем в марте 1979 года и с тех пор тихо возобновлялась.

Наконец, помощь, которую Соединенные Штаты оказывают нескольким соседям Израиля, по крайней мере частично направлена на пользу Израилю. Египет и Иордания являются вторыми и третьими получателями иностранной помощи США, но большую часть этих денег следует рассматривать как награду за хорошее поведение — в частности, за их готовность подписать мирные договоры с Израилем. Египет получил 71,7 млн долларов США в качестве помощи в 1974 году, но он получил 1,127 млрд долларов в 1975 году и 1,320 млрд долларов в 1976 году (в постоянных ценах 2005 года) после завершения соглашения о размежевании на Синае II. Помощь США Египту достигла 2,3 млрд долларов в 1978 году и взлетела до колоссальных 5,9 млрд долларов в 1979 году, в год подписания мирного договора между Египтом и Израилем. Каир по-прежнему получает около 2 млрд долларов в год. Аналогичным образом Иордания получила 76 миллионов долларов прямой помощи в 1994 году и только 57 миллионов долларов в 1995 году, но Конгресс вознаградил решение короля Хусейна подписать мирный договор в 1994 году, простив Иордании долг в размере 700 миллионов долларов Соединенным Штатам и сняв другие ограничения на помощь США. С 1997 года помощь США Иордании в среднем составляла около 566 миллионов долларов в год. Готовность США вознаградить Египет и Иорданию таким образом является еще одним проявлением щедрости Вашингтона по отношению к еврейскому государству.

Военная поддержка

Эти различные формы экономической помощи были и остаются важными для Израиля, но основная часть поддержки США теперь направлена на сохранение военного превосходства Израиля на Ближнем Востоке. Израиль не только получает доступ к первоклассному американскому оружию (самолеты F-15 и F-16, вертолеты Blackhawk, кассетные боеприпасы, «умные бомбы» и т. д.), но и стал связан с оборонными и разведывательными учреждениями США посредством разнообразного набора официальных соглашений и неофициальных связей. По данным Исследовательской службы Конгресса, «военная помощь США помогла превратить вооруженные силы Израиля в одну из самых технологически продвинутых армий в мире».

Более того, по данным Wall Street Journal, Израиль «пользуется необычайно широкой свободой в расходовании средств [военной помощи]». Агентство по сотрудничеству в области обороны и безопасности (DSCA) занимается почти всеми закупками и контролирует помощь США для всех других получателей военной помощи, но Израиль напрямую сотрудничает с военными подрядчиками практически по всем своим закупкам, а затем получает возмещение со своего счета помощи. Израиль также является единственной страной, где контракты на сумму менее 500 000 долларов освобождаются от предварительного рассмотрения США.

Потенциальные риски, присущие этим сравнительно слабым надзорным мерам, были выявлены в начале 1990-х годов, когда глава закупок ВВС Израиля бригадный генерал Рами Дотан был уличён в хищении и незаконном использовании миллионов долларов помощи США. По данным Wall Street Journal, Дотан (который в конечном итоге признал себя виновным в Израиле и получил длительный тюремный срок), как сообщается, «раздавал рабочие заказы, чтобы не превышать порог в 500 000 долларов». Тем не менее, глава предшественника DSCA, Агентства содействия безопасности обороны, генерал-лейтенант Тедди Аллен, впоследствии сообщил подкомитету Конгресса, что рекомендация генерального инспектора Министерства обороны о «перестройке» программы помощи Израилю была отклонена, поскольку это могло вызвать «турбулентность в наших отношениях» с Израилем.

В дополнение к уже описанной экономической и военной помощи, Соединенные Штаты предоставили Израилю около 3 миллиардов долларов на разработку оружия, такого как самолет Lavi, танк Merkava и ракета Arrow. Эти проекты финансировались Министерством обороны США и часто представлялись как совместные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, но Соединенные Штаты не нуждались в этом оружии и никогда не намеревались закупать его для собственного использования. Проект Lavi в конечном итоге был отменен по соображениям экономической эффективности (при этом большую часть расходов на отмену понесли Соединенные Штаты), но остальное оружие попало в арсенал Израиля за счет дяди Сэма. Например, оборонный бюджет США на 2004 финансовый год включал запрос на 136 миллионов долларов на Arrow, из которых 66 миллионов долларов были выделены на дополнительные усовершенствования системы, а 70 миллионов долларов были разрешены на производство дополнительных единиц. Таким образом, деньги, которые Вашингтон платит, чтобы помочь оборонной промышленности Израиля разрабатывать или производить эти «совместные оружейные проекты», на самом деле являются еще одной формой субсидии. Соединенные Штаты иногда извлекают выгоду из технологий, разрабатываемых израильскими фирмами, но Америка выиграла бы еще больше, если бы эти средства были использованы на поддержку высокотехнологичных отраслей в Соединенных Штатах.

Военные связи между Соединенными Штатами и Израилем были улучшены в 1980-х годах в рамках усилий администрации Рейгана по созданию антисоветского «стратегического консенсуса» на Ближнем Востоке. Министр обороны Каспар Вайнбергер и министр обороны Израиля Ариэль Шарон подписали меморандум о взаимопонимании в 1981 году, устанавливающий «рамки для постоянных консультаций и сотрудничества в целях укрепления их национальной безопасности». Это соглашение привело к созданию Совместной группы планирования помощи в области безопасности (JSAP) и Совместной военно-политической группы, которые регулярно встречаются для рассмотрения запросов Израиля на помощь и координации военных планов, совместных учений и логистических соглашений. Хотя израильские лидеры надеялись на официальный договор о союзе и были разочарованы ограниченным характером рамочного соглашения, оно было более формальным выражением обязательств США, чем более ранние президентские заявления, такие как личные замечания Кеннеди Голде Мейер в 1962 году.

Несмотря на напряженность по широкому кругу вопросов — продажа оружия США Саудовской Аравии, бомбардировка ядерного реактора Ирака в 1981 году, аннексия Израилем Голанских высот в декабре 1981 года, вторжение в Ливан в 1982 году и резкое отклонение «Плана Рейгана» по установлению мира в сентябре 1982 года — сотрудничество в области безопасности между Израилем и Соединенными Штатами неуклонно росло в годы правления Рейгана. Совместные военные учения начались в 1984 году, а в 1986 году Израиль стал одной из трех иностранных стран, приглашенных для участия в Стратегической оборонной инициативе США (также известной как «Звездные войны»). Наконец, в 1988 году новый меморандум о соглашении подтвердил «тесное партнерство между Израилем и Соединенными Штатами» и обозначил Израиль как «Основного союзника вне НАТО» наряду с Австралией, Египтом, Японией и Южной Кореей. Государства, пользующиеся этим статусом, имеют право закупать более широкий спектр американского оружия по более низким ценам, получать приоритетную поставку излишков военного имущества и участвовать в совместных научно-исследовательских проектах и контртеррористических инициативах США. Коммерческие фирмы из этих государств также получают преференциальный режим при подаче заявок на оборонные контракты США.

Связи в сфере безопасности между двумя странами с тех пор расширились. Соединенные Штаты начали предварительное размещение военных поставок в Израиле в 1989 году, а в 2006 году Конгресс проголосовал за увеличение запасов примерно со 100 миллионов долларов до 400 миллионов долларов к 2008 году. Эта политика была оправдана как способ повышения способности Пентагона быстро реагировать на региональный кризис, но предварительное размещение американских поставок в Израиле на самом деле является неэффективным способом подготовки к такой непредвиденной ситуации, и Пентагон никогда не был в восторге от этой политики. По словам Шая Фельдмана, бывшего руководителя Института стратегических исследований имени Джаффе Тель-Авивского университета, «существующие договоренности разрешают хранение только тех материалов, которые могут быть использованы израильскими войсками в чрезвычайной ситуации. По мнению планировщиков Пентагона, это означает, что Соединенные Штаты не могут быть абсолютно уверены в том, что оружие и боеприпасы, хранящиеся в Израиле, будут доступны в кризисной ситуации. Более того, эта договоренность «двойного назначения» означает, что вместо хранения оружия и боеприпасов для заранее определенных подразделений США, оружие должно быть распределено из общих запасов в условиях кризиса, а затем интегрировано в различные боевые подразделения, создавая логистический кошмар». Настоящая цель программы по складированию — пополнение материальных резервов Израиля, и неудивительно, что Ynetnews, веб-служба новостей, связанная с израильской газетой Yedioth Ahronoth, сообщила в декабре 2006 года, что «большая часть американского оборудования, хранящегося в Израиле... была использована для боевых действий во время летней [2006] войны в Ливане».

Опираясь на другие рабочие группы, созданные в 1980-х годах, Соединенные Штаты и Израиль создали Совместную рабочую группу по борьбе с терроризмом в 1996 году и создали электронную «горячую линию» между Пентагоном и Министерством обороны Израиля. Еще больше укрепив связи между двумя государствами, в 1997 году Израилю был предоставлен доступ к спутниковой системе предупреждения о ракетном нападении США. Затем, в 2001 году, два государства создали ежегодный «межведомственный стратегический диалог» для обсуждения «долгосрочных вопросов». Последний форум был временно приостановлен во время спора по поводу продажи Израилем американских военных технологий Китаю, но он возобновился в ноябре 2005 года.

Как и следовало ожидать, сотрудничество США и Израиля в сфере безопасности также распространяется на сферу разведки. Сотрудничество между разведывательными службами США и Израиля началось в конце 1950-х годов, и к 1985 году, как сообщается, две страны подписали около двух десятков соглашений об обмене разведданными. Израиль предоставил Соединенным Штатам доступ к захваченному советскому оружию и отчетам эмигрантов из советского блока, в то время как Соединенные Штаты предоставляли Израилю спутниковые снимки во время октябрьской войны 1973 года и до освобождения заложников в Энтеббе в 1976 году, и, как сообщается, помогали финансировать несколько израильских разведывательных операций в Африке. В начале 1980-х годов Соединенные Штаты даже предоставили Израилю доступ к определенным формам разведданных, в которых он отказывал своим ближайшим союзникам по НАТО. В частности, Израиль, как сообщается, получил почти неограниченный доступ к разведданным с помощью сложного разведывательного спутника KH-11 («не только к информации, но и к самим фотографиям», по словам главы израильской военной разведки), в то время как доступ Великобритании к тому же источнику был гораздо более ограниченным. Доступ к этим данным был ограничен после нападения Израиля на иракский реактор «Осирак» в 1981 году, но считается, что первый президент Буш санкционировал передачу спутниковой информации в режиме реального времени об атаках Ирака с использованием ракет «Скад» во время войны в Персидском заливе в 1991 году.

В отличие от давнего сопротивления Вашингтона распространению оружия массового поражения, Соединенные Штаты молчаливо поддерживали усилия Израиля по поддержанию регионального военного превосходства, закрывая глаза на его различные тайные программы ОМУ, включая наличие более двухсот единиц ядерного оружия. Правительство США оказало давление на десятки государств, чтобы они подписали Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) 1968 года, но американские лидеры мало что сделали, чтобы заставить Израиль остановить свою ядерную программу и подписать соглашение. Администрация Кеннеди явно хотела сдержать ядерные амбиции Израиля в начале 1960-х годов, и в конечном итоге убедила Израиль разрешить американским ученым посетить израильский ядерный исследовательский центр в Димоне, чтобы выяснить, пытается ли Израиль создать ядерную бомбу. Израильское правительство неоднократно отрицало, что у него есть оружейная программа, тянуло с планированием визитов и налагало обременительные ограничения на доступ инспекторов, когда визиты все же происходили. Таким образом, первый визит США 18 мая 1961 года включал всего двух американских ученых и продолжался всего четыре дня, только один из них провел на объекте в Димоне. По словам Уоррена Басса, «стратегия Израиля заключалась в том, чтобы разрешить визит... но гарантировать, что инспекторы ничего не найдут». Под давлением с целью разрешить повторный визит год спустя, израильтяне неожиданно пригласили должностных лиц Комиссии по атомной энергии США, инспектировавших другой израильский объект, совершить импровизированную экскурсию по Димоне. Как отмечает Басс, этот визит «едва ли заслуживает названия «инспекция»», но администрация Кеннеди «не горела желанием затевать драку».

Однако в следующем году Кеннеди усилил давление, отправив Бен-Гуриону и его преемнику Леви Эшколю несколько строгих писем с требованием проводить инспекции дважды в год «в соответствии с международными стандартами» и предупредив, что «приверженность и поддержка этого правительства Израилю могут быть серьезно поставлены под угрозу», если Соединенные Штаты не смогут разрешить свои опасения по поводу ядерных амбиций Израиля. Угрозы Кеннеди убедили лидеров Израиля разрешить дополнительные визиты, но уступка не привела к соблюдению. Как, как сообщается, сказал Эшколь своим коллегам после получения демарша Кеннеди в июле 1963 года: «Чего я боюсь? Приедет его человек, и ему фактически скажут, что он может посетить [строительную площадку в Димоне] и пойти куда пожелает, но когда он захочет, чтобы открыли дверь в том или ином месте, [Эмануэль] Прат [руководитель строительства в Димоне] скажет ему: «Не то». Во время других визитов инспекторам не разрешалось приносить внешние приборы или брать образцы.

Как напоминают нам недавние случаи с Ираком и Северной Кореей, такие запутывающие тактики являются частью стандартной стратегии всех тайных распространителей. Американские чиновники по-прежнему с подозрением относились к ядерным планам Иерусалима, но обман Израиля сработал, потому что ни Кеннеди, ни его преемник Линдон Джонсон не были готовы отказать США в поддержке, если Израиль не будет более откровенным. В результате, отмечает Авнер Коэн в своей подробной истории ядерной программы Израиля, «израильтяне смогли определить правила визитов [США], и администрация Джонсона решила не вступать в конфронтацию с Израилем по этому вопросу, опасаясь, что Израиль прекратит соглашение... Кеннеди пригрозил и Бен-Гуриону, и [Леви] Эшколю, что несоблюдение... может поставить под угрозу американскую приверженность безопасности и благополучию Израиля», но Джонсон не хотел рисковать американо-израильским кризисом по этому вопросу». «Вместо инспекций каждые шесть месяцев», пишет Басс, «на практике Джонсон довольствовался коротким визитом раз в год или около того». И когда директор ЦРУ Ричард Хелмс приехал в Белый дом в 1968 году, чтобы сообщить Джонсону, что разведка США пришла к выводу, что Израиль на самом деле приобрел ядерный потенциал, Джонсон сказал ему убедиться, что доказательства не будут показаны никому другому, включая госсекретаря Дина Раска и министра обороны Роберта Макнамару. По словам журналиста Сеймура Херша, «цель Джонсона в изгнании Хелмса — и его разведданных — была ясна: он не хотел знать, что ЦРУ пыталось ему сказать, поскольку как только он примет эту информацию, ему придется действовать в соответствии с ней. К 1968 году президент не имел намерения что-либо делать, чтобы остановить израильскую бомбу».

В дополнение к своему ядерному арсеналу Израиль поддерживает активные программы химического и биологического оружия и до сих пор не ратифицировал ни Конвенцию о химическом, ни Конвенцию о биологическом оружии. Иронию трудно не заметить: Соединенные Штаты оказали давление на многие другие государства, чтобы те присоединились к ДНЯО, ввели санкции в отношении стран, которые бросили вызов желаниям США и все равно приобрели ядерное оружие, вступили в войну в 2003 году, чтобы помешать Ираку разрабатывать ОМУ, и подумывали о нападении на Иран и Северную Корею по той же причине. Тем не менее, Вашингтон долгое время субсидировал союзника, чья тайная деятельность в области ОМУ хорошо известна и чей ядерный арсенал дал нескольким его соседям мощный стимул самим стремиться к обладанию ОМУ.

За исключением частичной поддержки Советского Союза Кубе, трудно вспомнить другой случай, когда одна страна предоставила другой стране подобный уровень материальной помощи в течение столь длительного периода. Готовность Америки оказать некоторую поддержку Израилю, конечно, неудивительна, поскольку лидеры США долгое время поддерживали существование Израиля и понимали, что он столкнулся с враждебной средой угроз. Как обсуждается ниже и в Главе 2, лидеры США также рассматривали помощь Израилю как способ продвижения более широких внешнеполитических целей. Тем не менее, сама величина помощи США примечательна. Как мы показываем в Главе 3, Израиль был сильнее своих соседей до того, как началась значительная американская военная помощь, и теперь это процветающая страна. Помощь США, несомненно, была полезна Израилю, но она, возможно, не была необходимой для его выживания.

Самой необычной чертой поддержки США Израиля является ее все более безусловный характер. Президент Эйзенхауэр мог обоснованно угрожать прекращением помощи после Суэцкого кризиса (хотя даже он столкнулся со значительным противодействием Конгресса, когда он это сделал), но эти дни давно прошли. С середины 1960-х годов Израиль продолжал получать щедрую поддержку, даже когда предпринимал действия, которые американские лидеры считали неразумными и противоречащими интересам США. Израиль получает свою помощь, несмотря на свой отказ подписать Договор о нераспространении ядерного оружия и свои различные программы по ОМУ. Он получает свою помощь, когда строит поселения на оккупированных территориях (теряя лишь небольшую сумму из-за сокращения гарантий по кредитам), хотя правительство США выступает против этой политики. Он также получает свою помощь, когда аннексирует завоеванные им территории (как это было на Голанских высотах и в Иерусалиме), продает американские военные технологии потенциальным врагам, таким как Китай, проводит шпионские операции на территории США или использует американское оружие способами, которые нарушают законодательство США (например, использование кассетных боеприпасов в гражданских районах Ливана). Он получает дополнительную помощь, когда идет на уступки ради мира, но он редко теряет американскую поддержку, когда предпринимает действия, которые делают мир более неуловимым. И он получает свою помощь, даже когда израильские лидеры отказываются от обещаний, данных президентам США. Например, Менахем Бегин обещал Рональду Рейгану, что он не будет лоббировать против предлагаемой продажи самолетов AWACS Саудовской Аравии в 1981 году, но затем Бегин отправился на Капитолийский холм и сказал комиссии Сената, что он выступает против сделки.
(продолжение следует...)

Можно было бы подумать, что щедрость США даст Вашингтону значительные рычаги воздействия на поведение Израиля, но это не так. Фактически, имея дело с Израилем, лидеры США обычно могут добиться сотрудничества, только предлагая дополнительные пряники (увеличение помощи), а не используя кнуты (угрозы отказать в помощи). Например, израильский кабинет министров согласился публично одобрить резолюцию ООН 242, которая первоначально была принята в ноябре 1967 года и призывала Израиль к выводу войск с территорий, захваченных в ходе Шестидневной войны только после того, как президент Ричард Никсон дал частные заверения в том, что Израиль получит дополнительные самолеты США. Более того, принятие соглашения о прекращении огня, которое положило конец так называемой Войне на истощение с Египтом (длительная серия воздушных, артиллерийских и пехотных столкновений, которая началась вдоль Суэцкого канала в марте 1969 года и продолжалась до июля 1970 года), было куплено обещанием США ускорить поставки самолетов в Израиль, предоставить передовые меры электронного противодействия поставленным Египту Советским Союзом зенитным ракетам и, в более общем плане, «поддерживать баланс сил». По словам Шимона Переса (который в этот период занимал пост министра без портфеля), «Что касается вопроса давления США на нас с целью принятия их программы, я бы сказал, что они обращались с нами скорее пряником, чем кнутом; в любом случае они никогда не угрожали нам санкциями.

Эта модель продолжалась в течение 1970-х годов, когда президенты Никсон, Форд и Картер обещали все большие суммы помощи в ходе переговоров о разъединении с Египтом и во время переговоров, которые привели к Кэмп-Дэвидским соглашениям 1978 года и египетско-израильскому мирному договору 1979 года. В частности, помощь США Израилю увеличилась с 1,9 млрд долларов в 1975 году до 6,29 млрд долларов в 1976 году (после завершения соглашения Синай II) и с 4,4 млрд долларов в 1978 году до 10,9 млрд долларов в 1979 году (после окончательного мирного договора с Египтом). Как обсуждается ниже, Соединенные Штаты также взяли на себя ряд других обязательств перед Израилем, чтобы убедить его подписать. Примерно таким же образом администрация Клинтона увеличила помощь Израилю в рамках мирного договора с Иорданией в 1994 году, и усилия Клинтона по продвижению мирного процесса в Осло привели к тому, что он пообещал Израилю дополнительную военную помощь в размере 1,2 млрд долларов, чтобы добиться принятия Израилем Уайского соглашения 1998 года. Однако премьер-министр Нетаньяху приостановил действие Уайского соглашения вскоре после его подписания после ожесточенной конфронтации между палестинской толпой и двумя израильскими гражданами. По словам американского переговорщика Денниса Росса, «трудно было не прийти к выводу, что Биби [Нетаньяху] ... воспользовался этим инцидентом, чтобы избежать дальнейшей реализации. Это было прискорбно, потому что палестинцы усердно работали над выполнением большинства своих обязательств по Уайскому соглашению, особенно в области проведения арестов и борьбы с террором». Однако, как отмечает израильский ученый Авраам Бен-Цви, «разочарование администрации Клинтона стилем Нетаньяху редко выражалось в политике, которая наносила ущерб особым американо-израильским отношениям».

Действительно, попытки использовать потенциальные рычаги влияния Америки сталкиваются со значительными препятствиями и предпринимаются редко, даже когда официальные лица США глубоко расстроены действиями Израиля. Когда президент Джеральд Форд и госсекретарь Генри Киссинджер стали нетерпеливы к израильской непреклонности во время переговоров о размежевании с Египтом в 1975 году, угроза сократить помощь и провести далеко идущую переоценку политики США была сорвана, когда семьдесят шесть сенаторов подписали письмо, спонсируемое AIPAC, требуя, чтобы Форд оставался «отзывчивым» к экономическим и военным нуждам Израиля. Поскольку их способность сократить помощь США была фактически заблокирована, у Форда и Киссинджера не было иного выбора, кроме как возобновить «пошаговую» дипломатию и попытаться добиться уступок Израиля, предлагая дополнительные стимулы.

Президент Джимми Картер был также расстроен неспособностью премьер-министра Израиля Менахема Бегина полностью выполнить условия Кэмп-Дэвидских соглашений 1978 года (прорывное соглашение, которое создало основу для последующего мирного договора между Египтом и Израилем), но он никогда не пытался связать помощь США с соблюдением Израилем. Чиновники администрации Клинтона были в равной степени расстроены, когда премьер-министры Нетаньяху и Барак не выполнили все обязательства Израиля по соглашениям Осло, и Клинтон, как сообщается, был «в ярости», когда Барак отказался от обязательства передать три иерусалимских деревни под контроль палестинцев, заявив, что Барак делает его «лжепророком» в глазах другого иностранного лидера, Ясира Арафата. Клинтон также вспылил, когда Барак попытался сменить позицию во время саммита в Кэмп-Дэвиде 2000 года, заявив ему: «Я не могу пойти к Арафату с сокращением! Вы можете это продать; я никак не могу. Это нереально. Это несерьезно». Однако Клинтон не отреагировала на эти маневры, пригрозив отказать в поддержке.

Конечно, Америка время от времени временно приостанавливала помощь, чтобы выразить недовольство конкретными действиями Израиля, но такие жесты обычно символичны и недолговечны и не оказывают длительного эффекта на поведение Израиля. Например, в 1977 году Израиль использовал бронетранспортеры США для интервенции на юге Ливана (шаг, который нарушал как требование Закона о контроле за экспортом вооружений, согласно которому оружие США должно использоваться только для «законной самообороны», так и обещание премьер-министра Менахема Бегина не предпринимать никаких действий в Ливане без предварительной консультации с Вашингтоном), а затем отрицал, что делал это. После того, как сложная разведывательная информация раскрыла обман Израиля, администрация Картера пригрозила прекратить будущие военные поставки, и Бегин приказал вывести оборудование.

Аналогичным примером является решение администрации Рейгана приостановить действие меморандума о взаимопонимании 1981 года о стратегическом сотрудничестве после фактической аннексии Израилем Голанских высот, но Рейган позже реализовал ключевые положения соглашения, хотя Израиль так и не отменил аннексию. Соединенные Штаты также прекратили поставки кассетных боеприпасов после того, как Израиль нарушил предыдущие соглашения об их использовании во время вторжения в Ливан в 1982 году, но возобновили их поставки в 1988 году. Давление США также помогло убедить Израиль не проводить полномасштабное наступление на силы ООП, укрывшиеся в Бейруте после вторжения Израиля в 1982 году, но лидеры Израиля сами не хотели идти на этот шаг и поэтому не нуждались в особом убеждении.