МОЖЕТ ЛИ РЕГИОН НАЗЫВАТЬСЯ “ГОСУДАРСТВОМ”?

Из-за белорусских событий споры вокруг российской Конституции отошли на второй план. Тем не менее, добавлю пару слов о республиках в составе РФ. Мои посты на эту тему вызвали дискуссию в узком кругу конституционалистов. В частности, автор интересного телеграм-канала Politisch verdächtig написал несколько постов (первый и второй) с ответом на мои заметки.

К сожалению, его аргументы сложно обсуждать, поскольку они не опираются на правовые нормы и во многом повторяют мысли, которые я, казалось бы, уже опроверг. Автор пишет, что республики по умолчанию призваны отстаивать интересы титульной нации (почему? Конституция это не предписывает), что республиканский статус является источником привилегий (каких? покажите ссылку в законе на какие-то реальные привилегия) и главное - что республики являются “в буквальном смысле государствами в государстве” и они в любой момент могут “включать режим государства в государстве”.

Вывод - раз мы назвали республики “государствами”, значит они буквально ими являются и могут в любой момент перейти в режим государства. Т.е., скажем, самостоятельно решить какой-то вопрос, наплевав на федеральные органы власти.

И вот здесь надо остановиться подробнее. Дело в том, что большинство людей слишком много внимания уделяет юридическим терминам как таковым. Термины, конечно, важны, но лишь постольку, поскольку из них складывается какое-то правило или принцип. Типичное для неюристов рассуждение: "мы назовем это договором об оказании услуг, а не трудовым договором, и тогда проблем не будет". Но нет - если соглашение имеет признаки трудовых отношений, то в случае суда его, скорее всего, признают трудовым договором.

И то же самое со словом “государство”. Многие полагают, что если мы назвали так республики, то от этого произойдут какие-то магические последствия. Будто само это слово независимо от воли людей обретёт силу и позволит республиканским властям принимать решения независимо от федерального центра.

Но надо читать не отдельные термины, а все правила, прописанные в Конституции и российском законодательстве. Ведь именно это делают люди, работающие с законом и обладающие властью. Судьи, прокуроры и судебные приставы, сотрудники МВД, ФСБ и Следственного комитета, военнослужащие и росгвардейцы, налоговики из ФНС, тюремщики из ФСИН, таможенники из ФТС и т. д. - все они могут работать на территории республики, но при этом встроены в единую иерархическую систему и подчиняются начальству в Москве. И если республиканские власти что-то им прикажут, то они покрутят пальцем у виска. Мол, ребята, почитайте закон - вы нас не назначаете и мы вам не подчиняемся.

На слово “государство” все эти люди не обращают никакого внимание. Повторюсь - тот, кто работает с законом, ориентируется не на термины как таковые, а на правила, которые из этих терминов складываются. А правила говорят, что республики ничем от других регионов не отличаются. Так что республиканские власти не могут ничего приказывать полицейским, военным, судьям и федеральным госслужащим на территории своего региона. И никакой режим “государства в государстве” здесь включить невозможно.

Ну и напоследок предлагаю посмотреть на опыт других стран, где слово “государство” спокойно употребляют в названии регионов. Английское слово state переводится как “государство”, и так называют регионы в США, Индии, Австралии и Микронезии. Испанское и португальское слово estado тоже означает “государство”, и так называют регионы в Мексике, Венесуэле и Бразилии. И это всё не приводит ни к каким страшным последствиям.

Повторюсь - слова “республика” или “государство” не имеют особого значения, покуда правовые нормы не дают региону реальной власти и независимости. А здесь, как я уже писал в предыдущих постах, полномочия республик ничем не отличаются от полномочий других регионов. И слово “государство” не даёт им никакой силы и реальных привилегий.

ДАЙДЖЕСТ ЗА ИЮЛЬ-АВГУСТ

Традиционный дайджест материалов за два месяца. Если пропустили что-то важное, можете найти ссылку в списке ниже.

Лето у меня выдалось очень насыщенное, поэтому сюда писал редко. К тому же общероссийское голосование по Конституции уже прошло, так что актуальных тем было не так много. Тем не менее, я всё же затронул некоторые конституционно-правовые вопросы.

Во-первых, рассказал о главном недостатке конституционного проекта Романа Юнемана
“От власти одного человека к власти меньшинства”

Во-вторых, написал несколько постов о конституционно-правовом статусе национальных республик
“Что делать с национальными республиками (часть 1)”
“Что делать с национальными республиками (часть 2)”
“Может ли регион называться “государством”?

И, наконец, в-третьих, опубликовал статью, написанную для проекта ReForum, о том, как в Конституции должна быть отражена социальная повестка
“Пенсия и Конституция: нужны ли социальные гарантии в главном законе страны”

В ближайшие месяцы опубликую много чего интересного, так что будьте на связи.

Предыдущий обзор (за май-июнь) - тут
Обзор за март-апрель - тут
Обзор за февраль - тут

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 1

Новый учебный год - новый формат. В ближайшие месяцы я опубликую серию заметок о том, как написать Конституцию прекрасной России будущего и что именно в ней должно быть. Постараюсь отталкиваться от российского и зарубежного опыта (как позитивного, так и негативного). О многих вещах я уже писал, но постараюсь всё систематизировать и изложить в виде понятных и обоснованных рекомендаций. Сегодня - первая заметка.

Опирайтесь на позитивный зарубежный опыт

При создании будущей российской Конституции необходимо использовать зарубежный опыт. Наиболее полезен опыт европейских стран, поскольку их конституции помогли создать устойчивые и успешные демократические режимы.

Всего в мире почти двести стран, и у каждой есть своя конституция. Мы можем изучить и сравнить эти документы и найти в них что-то полезное для России.

Наша задача сильно облегчается, поскольку не все конституции одинаково полезны. Скажем, нет нужды читать конституции стран Азии, Африки и Латинской Америки. Эти страны в политико-правовой сфере не дали миру ничего полезного. Большинство из них - либо диктатуры, либо страны с нестабильной политической системой, либо (в лучшем случае) очень молодые демократии. Соответственно, мы вряд ли заимствуем оттуда что-то полезное.

Зато прямо по соседству с нами есть несколько десятков стран, где длительное время работают устойчивые демократические режимы: Германия, Франция, Италия, Испания, Австрия, Финляндия, Нидерланды и т. д. Эти страны близки России по истории и культуре, и почти все их конституции переведены на русский язык.

В европейских конституциях есть общие закономерности. Скажем, подавляющее большинство этих стран имеют парламентскую форму правления: парламент формирует правительство и может отправить его в отставку, а у президента нет значимых полномочий. То есть это конституционная норма, проверенная временем и успешным опытом десятков стран, и её невозможно просто так игнорировать - либо нужно хотя бы привести весомые аргументы против того, чтобы её заимствовать.

Кстати, европейские страны тоже пришли к демократии не сразу: Великобритания, Франция и Нидерланды стали демократиями ещё до начала XX в., Италия и Германия - после Второй Мировой войны, Испания, Португалия и Греция - в 1970-е гг., бывшие соцстраны (Польша, Чехия, Венгрия и т. д.) - в 1980-е гг. Так что при переходе к демократии у европейских стран была возможность учесть опыт своих соседей и заимствовать опробованные ими конституционные нормы.

То же самое стоит делать и нам. К сожалению, пока авторы конституционных проектов почти никак не обращаются к опыту других стран. Вся аргументация носит в основном умозрительный характер: мол, вот так, на наш взгляд, будет лучше - без ссылок на какие-либо зарубежные конституции.

Я же предлагаю не изобретать велосипед и не искать особый путь. Нет никакой тайны в том, как построить демократию: все рецепты известны и многократно опробованы в разных странах. Надо лишь внимательно изучить конституции этих стран и взять из них всё лучшее.

При этом предостерегу авторов будущей российской Конституции от чрезмерного упора на американский опыт. Да, Конституция США тоже создала устойчивую демократию, однако эта система до сих пор является уникальной. В мире почти нет демократических стран, где глава государства имеет такие же огромные полномочия, как президент США. И опыт создания демократии в одной президентской республике хоть и важен, но не сравнится с опытом множества стран, построивших демократию в парламентской системе. Или, иными словами, лучше следовать примеру нескольких десятков европейских государств, чем примеру одного американского государства.

А всем авторам конституционных проектов рекомендую писать не только саму Конституцию, но и подробное политико-правовое обоснование со ссылками на зарубежный опыт - мол, мы предлагаем следующие нормы, так как они успешно работают в таких-то странах. Это поможет и самим авторам, и их читателям разобраться в том, какая именно Конституция нам нужна.

Полезная подборка каналов о праве, истории и политике. Если вы подписаны на меня, вам, скорее всего, также будут интересны следующие телеграм-каналы:

@ll_dictatorship - канал о том, как право существует в авторитарных государствах и как может помочь в борьбе за демократию.

@lacewars - канал известного историка. Сколько стоило повесить пирата? Что лежало в основе сказки о Красной Шапочке? Чем промышляли английские преступники в XVIII веке? Об этом и о многом другом вы сможете прочесть на авторском канале Lace Wars.

@politscience - канал о настоящей политической науке. Переходите сюда, если интересуетесь актуальными проблемами политологии и публичной политики. Хотите увидеть научную трактовку текущих политических событий? Есть вопросы по методологии и методике политических исследований? Добро пожаловать в гости к Политическому учёному.

@lawrules - первый научно-популярный канал о праве. Здесь пишут о сложных юридических явлениях простым языком. На канале регулярно выходят авторские лонгриды по самому широкому кругу тем, от истории права до советов для бизнеса.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 2
Учитывайте печальный российский опыт

Конституция должна учитывать проблемы, которые существуют в российской политической системе. Если какой-то из этих проблем мы хотим избежать в будущем, это должно найти отражение в Конституции.

Говорят, что инструкция по технике безопасности написана кровью. В том смысле, что прописанные в ней правила опираются на печальный опыт предыдущих поколений. Кто-то на стройплощадке погиб от того, что кирпич упал ему на голову, - и после этого всех заставляют надевать каску.

Примерно так же часто действуют при написании конституции. Во многих странах конституционные документы учитывают авторитарное или тоталитарное прошлое и делают всё, чтобы оно не повторилось.

Например, в английском Билле о правах 1689 г. первая половина посвящена перечислению того, что плохого делал старый король (отменял законы и вводил налоги без разрешения парламента, заключал под стражу тех, кто обращался к нему с петициями и т. д.). А вторая половина говорит о том, что запрещается делать новому королю: отменять законы и вводить налоги без разрешения парламента и далее по тексту.

В американской Декларации независимости 1776 г. перечислены претензии к английскому королю. А Конституция США и поправки к ней перечисляют вещи, которых нужно избегать. И здесь тоже есть много пересечений, в том числе необычных для современного человека. Скажем, в Декларации независимости указано, что английский король утверждал акты, “служившие... для расквартирования у нас крупных соединений вооруженных сил”. А в Третьей поправке к Конституции США указано, что “ни один солдат не должен в мирное время размещаться на постой в каком-либо доме без согласия его владельца; в военное время это возможно, но лишь в порядке, установленном законом”. Т.е. для американцев настолько острой была проблема расквартирования вооружённых сил в частных домах без согласия их владельцев, что они посчитали нужным прописать это в конституции.

В России есть целый букет куда более острых проблем. Многие из них достались нам в наследство от царского и советского времени: преследование людей за инакомыслие, концентрация власти в руках одного человека, чрезмерная централизация государственного управления и т. д. И будущая российская Конституция должна предложить способы решения этих проблем.

Нельзя просто повторять нормы действующей Конституции о демократии и правах человека и надеяться, что в России без Путина они будут работать. Нет, мы должны разобраться, почему такие хорошие и правильные нормы не работали в путинской России и не спасли нас от диктатуры и произвола.

Скажем, свобода слова, которая торжественно провозглашена Конституцией 1993 г., фактически ничего не стоит, если сразу за ней идёт расплывчатая норма о том, что “не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду”. Под эту формулировку можно подвести почти любое высказывание.

Соответственно, с этой проблемой надо что-то делать и в новой Конституции предложить способ её решения.

Таким образом, хотя мы и должны использовать опыт других стран, одновременно не стоит забывать про наш собственный опыт и сложившиеся политические традиции. Хорошие традиции нужно поддерживать, а с плохими - бороться.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 3
Не меняйте что-то без лишней нужды

Новая российская Конституция не должна без острой необходимости что-то менять в политической и правовой системе. То, что и так нормально работает, переписывать не нужно.

“Если не сломано, не нужно чинить”, гласит английская поговорка. Наряду с игнорированием важных и острых проблемы, можно впасть в другую крайность - начать переделывать в Конституции то, что в этом совершенно не нуждается.

За время действия Конституции 1993 г. уже сложились определённый правила и принципы, которые сами по себе не приносят никакого вреда. Например, в России действует логичная и понятная система нормативных правовых актов. Все уже привыкли к тому, что у нас есть законы (в порядке убывания юридической силы - Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы) и подзаконные акты (в порядке убывания юридической силы - указы президента, постановления правительства и приказы министерств и ведомств). Нет никакой нужды менять названия этих актов и ломать сложившуюся иерархию. Единственное дополнение - в условиях парламентской республики для всех или некоторых указов президента, видимо, нужно будет ввести механизм контрасигнатуры (контрасигнации). Согласно нему указ главы государства получает юридическую силу только после заверения со стороны главы правительства или профильного министра.

Также лучше сохранить за высшими органами власти России привычные наименования. Верховный суд, Конституционный суд, Федеральное собрание, Совет Федерации, Государственная Дума, Президент, Правительство - ко всем этим названиям мы привыкли, и менять их нет никакой необходимости.

Один из неудачных примеров - конституционный проект Юнемана, где Совет Федерации предлагают переименовать в Государственный Совет. Таким образом Роман Юнеман, видимо, хотят отдать дань уважения Российской империи, где в начале XX в. верхняя палата парламента действительно называлась Госсоветом. Однако это вводит лишнюю путаницу и приводит к необходимости переписывать массу нормативных актов.

Существует много других конституционных норм, которые в целом нормально работают и не нуждаются в изменениях: основные принципы гражданства (например, то, что гражданин РФ не может быть лишен гражданства или права изменить его) и другие правовые принципы (вроде презумпции невиновности или права не свидетельствовать против себя и своих близких), государственно-территориальное деление страны, названия и статус регионов, возраст наступления дееспособности и т. д. Если и менять их, то только в сторону дополнения и расширения прав граждан и полномочий регионов.

Всё это, разумеется, не означает, что в российской Конституции вообще не нужно ничего менять. Нет, её нужно переписывать почти полностью. Однако, повторюсь, то немногое, что не нуждается в изменениях, менять не нужно. Это обеспечит более комфортный и мягкий переход к будущему послепутинскому демократическому режиму.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 4
Не пишите то, что люди решат на выборах и референдумах

Не пытайтесь с помощью Конституции решить текущие политические вопросы. Ограничьтесь созданием правил, по которым будет работать политический процесс.

Конституция нужна не для того, чтобы определять политику страны. Она нужна для того, чтобы политику страны определяли граждане. Будет ли армия призывной или добровольной, разрешат ли в стране однополые браки и лёгкие наркотики, с какими странами введут безвизовый режим, каков будет размер налогов - решение этих и многих других вопросов и составляет суть политического процесса. И в демократической стране граждане сами решают эти вопросы, создавая партии и участвуя в их работе, голосуя на выборах и референдумах, выходя на митинги или направляя обращения в органы власти.

Конституция не должна решать эти вопросы за граждан. Задача конституции - создать правила, по которым работает демократия. И если демократия работает, то граждане всё это сами прекрасно решат без Конституции.

К сожалению, почти во всех конституционных проектах видно непонимание этого принципа. Скажем, Коммунистическая партия РФ предлагала зафиксировать в Конституции, что коммунальные платежи не должны превышать 10% дохода семьи. “Конституция свободных людей” партии “Яблоко” запрещает частные военные компании. А конституционный проект националистов под редакцией Романа Юнемана предусматривает приобретение гражданства в упрощённом порядке для представителей русского и всех других коренных народов России. Т.е. фактически российские политики при составлении конституционных проектов вписывают туда свои программы.

Видимо, политикам сложно сложно отделить то, что необходимо для создания демократии, от того, что необходимо для реализации их собственной политической программы. Чтобы избежать этой логической ловушки, нужно постоянно задавать себе вопрос, примут ли те или иные конституционные нормы представители главных политических течений современной России (левые, либералы и националисты). Левым нужно поразмышлять, примут ли их конституционный проект националисты и либералы. Либералам то же самое стоит подумать о левых и националистах, а националистам - о левых и либералах.

И если у представителей других политических лагерей не будет возражений, значит вы действительно пишете Конституцию для всей страны, а не для своих соратников по партии.

А если вам кажется, что ваши идеи пользуются популярностью и будут приняты народом, то нет никакой нужды прописывать их в Конституции. Ведь когда вы создадите по-настоящему демократическую систему, то сможете предложить эти идеи гражданам и добиться их реализации. Если же вы не уверены в том, что это произойдёт, то и не нужно ничего навязывать людям.

Пожалуй, есть лишь несколько норм, которые противоречат отдельным политическим идеологиям, но без которых невозможно обойтись в Конституции. Это, например, гарантии прав частной собственности и равноправие граждан независимо от этнической принадлежности. Первое входит в противоречие с радикальными левыми идеологиями, второе - с радикальными правыми. Однако без этих гарантий невозможно нормальное функционирование политической системы. Если коммунисты, придя к власти, могут национализировать бизнес предпринимателей, спонсирующих либеральные и правые партии, значит они по сути лишат опоры и поддержки своих политических конкурентов. А если националисты, придя к власти, запретят голосовать представителям национальных меньшинств, это, в свою очередь, тоже отберёт часть легальной поддержки у левых и либералов. Всё это, конечно, грубое упрощение, но смысл, я думаю, понятен - данные конституционные принципы обеспечивают устойчивость и демократичность системы, и они не должны нарушаться.

Оба этих шага, повторюсь, могут не понравиться радикальным левым и радикальным правым. Однако если мы говорим об умеренных - тех, кто составляет большинство в обоих политических лагерях - то, полагаю, они сами понимают необходимость подобных ограничений и не будут возражать.

Интересная статья на конституционную тематику на "Медузе": какие сценарии предусматривает Конституция США в случае, если Трамп и его соратники откажутся признавать свой проигрыш на выборах. В очередной раз делаю вывод, что президентская республика - крайне неэффективная и потенциально очень опасная форма правления.

https://meduza.io/feature/2020/09/27/a-esli-tramp-proigraet-vybory-i-otkazhetsya-eto-priznavat-zhurnal-the-atlantic-rassmotrel-vozmozhnye-stsenarii

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 5
Пишите так, чтобы было удобно читать

Конституция должна быть написана понятно и однозначно. В тексте лучше избегать сложных словесных конструкций, лишних повторов и бессодержательных предложений.

Конституция 1993 г. в целом написана неплохо, и её легко понять. Тем не менее, уровень удобочитаемости этого документа можно повысить.

Скажем, сейчас в тексте часто встречается тяжеловесная конструкция “Российская Федерация”. Я во всех цитатах из Конституции сокращаю её до “РФ”, но законодателям почему-то кажется, что это выглядит несолидно. В результате появляются громоздкие нормы вроде «Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (ст. 113 Конституции РФ).

Думаю, словосочетание “Российская Федерация” можно приберечь для более торжественных случаев (скажем, для преамбулы), а в остальных местах либо обойтись аббревиатурой “РФ”, либо вообще убрать её. Вряд ли при чтении указанного выше фрагмента у людей будут сомнения, что речь идёт именно о президенте и правительстве нашей страны. Большинство европейских конституций обходятся без указаний на государственную принадлежность органов власти, и люди понимают их вполне однозначно.

Ещё в Конституции можно не писать бессодержательных вещей о том, что какие-то вопросы решаются в порядке, установленном федеральным законом. Таким образом авторы очевидно хотели сказать, что данные вопросы не должны регулироваться подзаконными актами (указами президента и постановлениями правительства). Однако при демократии эта норма бесполезна - парламент и так может регулировать любой вопрос, если сочтёт это нужным, и дополнительные полномочия ему не нужны. А если в стране установлена диктатура, то нет разницы, где будут прописаны несправедливые правовые нормы - в законе или подзаконном акте.

Вот яркий пример: “Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ” (ч. 2 ст. 62). Как видите, эта норма не даёт никаких гарантий людям, имеющим иностранное гражданство. В итоге федеральным законом предусмотрено, что такие люди не могут избираться в органы власти (ч. 3.1 ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”). А при желании их также можно лишить права на пенсию, образование, медицинскую помощь и т. д. - ведь если это всё предусмотрено федеральным законом, то всё это будет соответствовать российской Конституции. Соответственно, эта норма не защищает ничьи права, и можно её либо вовсе выкинуть, либо убрать ту часть, что начинается со слова “если” (кстати, именно это сделано в конституционном проекте Романа Юнемана в ст. 12).

Или норма о том, что “обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом” (ч. 2 ст. 47). Она тоже не несёт никакого смысла. Ведь законодатель может установить, что суд присяжных применяется всего по нескольким статьям УК РФ и таким образом лишить права на суд присяжных 99,9% подсудимых.

В общем, нормы о необходимости принятия того или иного закона не несут никакого смысла, если не прописаны никакие базовые принципы, которыми нужно руководствоваться при написании этих законов.

Продолжение см. 👇

Начало см. ☝️

Наконец, в тексте Конституции можно упростить и сделать более понятными наименования органов власти и нормативных актов. У нас есть много сложных терминов, которые используются в юридических документах, но имеют более простые аналоги.

Скажем, одно из немногих полезных изменений в Конституции, произошедших в 2020 г. - то, что членов Совета Федерации теперь официально можно называть “сенаторами”. Данный термин и так уже фигурировал в СМИ и разговорной речи, поэтому логично и разумно его закрепить в Конституции.

Аналогично можно поступить с председателем правительства (называть его также “премьер-министром”) и самим правительством (ввести дополнительное название “кабинет министров”). Словосочетание “субъект федерации” можно дополнить словом “регион”, “закон субъекта федерации” - “региональный закон”, “органы местного самоуправления” - “муниципальные органы” и т. д.

Здесь можно не прибегать к радикальным изменениям и не переименовывать всё целиком - иначе придётся менять всё текущее законодательство. Достаточно просто дать альтернативные варианты. Т.е. в Конституции можно написать “премьер-министр (председатель правительства)”, “регион (субъект федерации)” и т. д. и разрешить использовать оба наименования. Так нам не придётся переписывать существующие законы: новые, более понятные названия будут приживаться в законодательстве и постепенно вытеснят старые и более сложные.

По просьбе некоторых читателей создал отдельный чат для дискуссий, где можно обсудить мои заметки и любые конституционно-правовые проблемы. Кому интересно - заходите.

https://t.me/joinchat/AAAAAFa6ckelQMrKjpl1bg

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 6
Помните о разделении властей

Конституция должна распределять полномочия между многими людьми и органами власти и не давать одному человеку или небольшой группе людей сконцентрировать всю государственную власть. Для этого нужно заимствовать политико-правовые механизмы, опробованные в других странах.

Одна из главных идей конституционного права - теория разделения властей. Согласно этой теории, государственную власть нужно распределить между разными органами власти с чётко прописанными правами и обязанностями. Это исключает сосредоточение всех полномочий в руках одного человека и тем самым предотвращает произвол, узурпацию власти и ошибки в управлении страной.

Традиционным считается деление государственной власти на три вида (или, как их называют, "ветви власти"): законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательную власть обычно осуществляет парламент - собрание депутатов, избранных гражданами. Этот орган принимает решения большинством голосов. В России парламент называется Федеральным собранием и состоит из двух палат (частей): нижняя палата - Государственная Дума, верхняя палата - Совет Федерации.

Исполнительная находится в руках правительства (в России - Правительство РФ). Это группа министров, отвечающих за работу государства в разных сферах общественной жизни.

И, наконец, судебную власть реализуют суды. Во главе судебной системы обычно стоит один или несколько высших судов (в России - Верховный суд РФ и Конституционный суд РФ). Верховный суд может отменить любое решение нижестоящего суда, а Конституционный суд - признать закон, принятый парламентом, не соответствующим Конституции. Поэтому важно, чтобы они также не зависели от других ветвей власти.

Если упростить, то парламент издаёт законы, правительство управляет страной на основании этих законов, а суды разрешают споры, возникающие в связи с исполнением этих законов.

К сожалению, действующая российская Конституция создаёт плохо работающую систему, поскольку над всеми этими ветвями ставит фигуру президента. Он формально не относится ни к одной ветви власти, но может так или иначе влиять на них. В частности, президент самостоятельно формирует правительство и принимает решение о его отставке. Также он может наложить вето на новый закон, преодолеть которое могут лишь 2/3 парламентариев. Наконец, президент предлагает кандидатуры судей высших судов и инициирует их отставку.

Таким образом, президент в значительной мере контролирует работу исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. Соответственно, в стране не могут проводить политику, которая не устраивает президента, утверждать законы, которые ему не нравятся, и принимать судебные решения, которые могут его расстроить. За президентом остаётся последнее слово в принятии всех политических решений и целая страна зависит от настроения, капризов и прихотей одного человека и его ближайших друзей.

Чтобы избежать этого, будущая российская Конституция должна предусмотреть распределение полномочий между разными государственными органами и отсутствие у одного человека большого объёма власти. Для этого можно использовать разные политико-правовые механизмы, прописанные в европейских конституциях и проверенные многолетним опытом: формирование правительства парламентом, принцип контрасигнатуры (заверение премьер-министром указов президента), вынесение важнейших вопросов государственного значения на референдум и т. д.

В итоге в процессе принятия важнейших государственных решений будут задействованы множество людей и госорганов. Всё это будет выполнять роль своеобразной гарантии или страховки и не позволит людям, находящимся у власти, принимать неразумные решения, переписывать законы под себя и захватывать власть. И о наиболее важных механизмах я расскажу в следующий раз.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 7
Предоставьте Госдуме право формировать правительство

Главный лайфхак при создании хорошей конституции - дать парламенту возможность формировать и контролировать правительство страны. Это правило неукоснительно соблюдается в подавляющем большинстве демократических государств и должно действовать в прекрасной России будущего.

https://telegra.ph/KAK-SOZDAT-HOROSHUYU-KONSTITUCIYU---7-predostavte-Gosdume-pravo-formirovat-pravitelstvo-10-12

В понедельник я рассказывал о плюсах парламентской республики, а сегодня ловите мой ролик на ту же тему. Пофантазировал о том, как могла бы выглядеть российская политическая система после ухода Путина. Ролик выпущен год назад, но, думаю, многие читатели этого блога его не видели.

https://youtu.be/xt8-zTe0m84

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 8
Лишите президента права налагать вето на новые законы

Президента необходимо лишить права блокировать вступление в силу нового закона. Всю полноту законодательной власти должен иметь парламент.

Нынешняя Конституция позволяет президенту существенно влиять на законодательный процесс. Президент вправе отклонить любой закон, принятый парламентом, и направить его тем самым на новое рассмотрение (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). При этом во время нового голосования для принятия закона требуется согласие более 2/3 от общего числа депутатов Госдумы и членов Совета Федерации.

В итоге может получиться, что президент, принадлежащий к парламентскому меньшинству, будет блокировать законы, принимаемые парламентским большинством.

Нагляднее всего это видно, если вспомнить приведённые мною в прошлой заметке результаты парламентских и президентских выборов (коммунисты - 18%, социал-демократы - 22%, либералы - 20%, консерваторы - 23%, националисты - 17%). Представим, что президентом будет избран социал-демократ (в первом туре - 22% голосов). Тогда он сможет заблокировать принятие закона, за который выступают либералы, консерваторы и националисты (в сумме - 60% голосов). Если же президентом изберут консерватора (в первом туре - 23% голосов), то он сможет заблокировать закон, за который выступают коммунисты, социал-демократы и либералы (в сумме - 60% голосов).

Последние двадцать лет мы не сталкивались с подобной ситуацией, но она вполне возможна в будущем. И такая норма крайне вредна, потому что ставит большинство в зависимость от меньшинства (точнее - от одного человека).

Практически ни одно демократическое государство не имеет такой нормы. Что-то подобное можно найти лишь в конституциях США (разд. 7 ст. I) и Польши (ч. 5 ст. 122). В США парламент может преодолеть президентское вето 2/3 голосов, в Польше - 3/5 голосов. Плюс в конституции Португалии указано, что по отдельным законам (например, о международных отношениях) президентское вето можно преодолеть 2/3 голосов парламента (ч. 3 ст. 136). Однако по большинству законов достаточного простого большинства (ч. 2 ст. 136).

То есть всего несколько демократических конституций имеют такую необычную норму. Другие же не позволяют президенту вмешиваться в законодательный процесс. Например, в конституции Германии прописано, что закон вступает в силу после одобрения парламентом, а затем утверждается президентом и подлежит официальному опубликованию (ст. 78, ст. 82). При этом президенту не дано возможности самому выразить протест. Также такого права нет у президентов Австрии, Израиля, Ирландии, Словении, Швейцарии.

Максимум, что может быть у президента в некоторых странах - это так называемое отлагательное вето. Т.е. президент может отказаться подписывать новый закон и тем самым направить его на новое рассмотрение. Однако парламенту достаточно вновь поддержать закон большинством голосов, чтобы он вступил в силу даже без одобрения президента. Такое правило прописано в конституциях Франции (ст. 10), Италии (ст. 74), Финляндии (ст. 77), Венгрии (ч. 5 ст. 6 раздела "Государство"), Исландии (ст. 26), Чехии (ст. 50), Словакии (ч. 2 ст. 87), Сербии (ст. 113), Греции (ч. 2 ст. 42), Эстонии (ст. 107) и Румынии (ч. 2 ст. 77).

Таким образом, президент не должен иметь права блокировать закон в том виде, в каком это право прописано в действующей российской Конституции. Максимально допустимое проявление власти президента - это отлагательное вето, т. е. обязанность парламента повторно рассмотреть закон, если президент выступит против него. Также можно вообще исключить президента из законодательного процесса и обязать его подписывать все законы, принятые парламентом. Любой из этих двух вариантов будет лучше, чем тот, что действует в нынешней Конституции.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 9
Введите принцип контрасигнатуры и ограничьте полномочия президента

Конституция должна предусматривать заверение указов президента главой правительства или профильным министром (т.н. “контрасигнатура”), а также ограничивать полномочия президента перечнем, установленным Конституцией.

Большинство демократических стран - это парламентские республики и парламентские монархии. Однако даже там существует формальный глава государство (в монархии - король, в республике - президент), представляющий страну и имеющий символические полномочия: он подписывает новые законы, утверждает одобренного парламентом главу правительства, назначает послов и т. д.

При этом власть такого единоличного главы государства стараются максимально ограничить, чтобы никакие важные решения не зависели от произвольных желаний одного человека.

Один из механизмов, позволяющих реализовать подобный принцип, - контрасигнатура (контрасигнация). Согласно нему все либо большинство указов главы государства действительны только после заверения главой правительства или профильным министром. Вот как, например, это прописано в конституции Австрии (ч. 2 ст. 67): “Все решения Федерального президента, если иное не установлено конституционным законодательством, для обеспечения их действительности должны быть скреплены подписью Федерального канцлера или компетентного федерального министра”.

Данный принцип действует в большинстве парламентских монархий, а из республиканских государств он прописан также в конституциях Франции (ст. 19), Германии (ст. 58), Португалии (ст. 140), Италии (ст. 89), Финляндии (ст. 65), Венгрии (ч. 5 ст. 9 раздела "Государство"), Польши (ч. 2 ст. 144), Исландии (ст. 19), Чехии (ч. 3 ст. 63), Греции (ст. 35), Болгарии (ч. 2 ст. 102), Латвии (ст. 53), Литвы (ст. 85) и Израиля (ст. 12 Основного закона “Президент Государства”).

В этих странах президент самостоятельно принимает очень мало решений: он постоянно находится под контролем правительства и парламента. Такой дополнительный механизм сдерживает возможный произвол главы государства. И этот принцип, опробованный во многих странах, нужно ввести и в России.

К сожалению, российские политики и политологи вообще не касались данного вопроса. Только в конституционном проекте Романа Юнемана предложен механизм, схожий с контрасигнатурой. В нём акты президента должен утверждать Государственный Совет (так в проекте называют Совет Федерации): "Нормативные указы Президента вступают в силу после утверждения простым большинством членов Государственного Совета и опубликования" (ч. 2 ст. 90)

Это интересный, но всё же слишком оригинальный механизм, не опробованный в других странах. Полагаю, лучше использовать ту идею, которая уже проверена в большинстве европейских государств.

А для ещё большей надёжности можно ограничить власть президента перечнем, установленным Конституцией. Дело в том, что нынешняя Конституция РФ позволяет президенту получить дополнительные полномочия. Например, в 2000-х гг. президенту дали право фактически назначать и увольнять глав российских регионов. Это не было предусмотрено российской Конституцией, однако и прямого запрета на подобные действия в ней не было. Поэтому депутаты без каких-либо проблем внесли соответствующие изменения в законодательство.

Получается, что закон может предоставить президенту полномочия, которых у него нет по Конституции - по крайней мере, если они прямо не отнесены к ведению какого-либо другого органа власти.

В будущей российской Конституции лучше заранее исключить такой вариант. Можно взять формулировку из конституционного проекта партии "Яблоко": "Полномочия Президента РФ ограничены перечнем, предусмотренным Конституцией РФ" (ч. 5 ст. 80). Такую норму в конституциях обычно не прописывают в силу её очевидности. Но напомню, что мы должны учитывать российский опыт. Последние тридцать лет говорят о том, что в России многие склонны творчески подходить к Конституции, поэтому лучше всё же чётко зафиксировать такое правило.

ДАЙДЖЕСТ ЗА СЕНТЯБРЬ-ОКТЯБРЬ

Традиционный дайджест материалов за два месяца. Если пропустили что-то важное, можете найти ссылку в списке ниже.

Осень у меня выдалась не менее насыщенной, чем лето, так что ограничился написанием еженедельных заметок из серии "Как создать хорошую Конституцию". В итоге пока вышло девять заметок. Рекомендую ознакомиться, там много всего интересного и полезного:

Лайфхак №1. Опирайтесь на позитивный зарубежный опыт
Лайфхак №2. Учитывайте печальный российский опыт
Лайфхак №3. Не меняйте что-то без лишней нужды
Лайфхак №4. Не пишите то, что люди решат на выборах и референдумах
Лайфхак №5. Пишите так, чтобы было удобно читать
Лайфхак №6. Помните о разделении властей
Лайфхак №7. Предоставьте Госдуме право формировать правительство
Лайфхак №8. Лишите президента права налагать вето на новые законы
Лайфхак №9. Введите принцип контрасигнатуры и ограничьте полномочия президента

Кроме того, я запостил ролик о том, чем парламентская республика лучше президентской - "Как не дать Навальному стать новым Путиным"

И репостнул интересную статью с "Медузы" о том, что случится, если Трамп и его соратники откажутся признавать свой проигрыш на выборах

Ещё напоминаю, что я завёл в телеграме чат для дискуссий, где можно обсудить мои заметки и любые конституционно-правовые проблемы. Кому интересно - заходите

Предыдущий обзор (за июль-август) - тут
Обзор за май-июнь - тут
Обзор за март-апрель - тут
Обзор за февраль - тут

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 10
Лишите президента права руководить силовым блоком правительства

Президент не должен иметь полномочий в силовой сфере и руководить вооружёнными силами. Это предотвратит дезорганизацию работы правительства и военный переворот.

Президент по нынешней Конституции имеет огромные полномочия в силовой сфере. Он сам назначает и увольняет министров обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций (п. “д1” ст. 83), Генерального прокурора, его заместителей и региональных прокуроров (п. ”е1” ст. 83), а также высшее командование Вооружённых Сил (п. “л” ст. 83). Т.е. ему напрямую подчиняются все люди с оружием (в т.ч. военные и полицейские).

К сожалению, идея о том, что президент должен руководить силовиками, настолько укоренилась в сознании российских граждан, что встречается даже в либеральных конституционных проектах. Например, студенты и преподаватели Высшей школы экономики, хотя и предлагают в своём проекте передать Госдуме право формировать правительство, но одновременно пишут о том, что президент “осуществляет руководство федеральными органами исполнительной власти в сферах иностранных дел, обороны, разведки и контрразведки, полицейской деятельности, юстиции” и “назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России” (ст. 133).

Что-то похожее описывает политолог Григорий Голосов в книге “Демократия в России. Инструкция по сборке”. Он предлагает вывести за рамки правительства министерства обороны, национальной безопасности и иностранных дел и сформировать из них отдельный орган - Совет национальной безопасности во главе с президентом. Этот же орган будет управлять страной в случае войны - Голосов полагает, что в это время только сосредоточение власти в руках президента позволит “обеспечить единство политической воли”.

И даже в конституционном проекте “Яблока” первоначально планировалось дать президенту право назначать и увольнять с согласия Совета Федерации глав МВД, МИД, Минобороны и Минюста. К счастью, после критики проекта это предложение поменяли: теперь данные министры назначаются так же, как и другие (по предложения председателя правительства, избранного Госдумой) и нуждаются лишь в дополнительном одобрении Совета Федерации (п. “в” ст. 83).Это тоже не самое удачное решение, но оно всё же лучше, чем президент, контролирующий всех вооружённых людей страны.

Идея о президенте-силовике кроет в себе несколько опасностей. Первая состоит в том, что мы фактически делим правительство на две части, одна из которых формируется Госдумой, а другая - президентом. При этом правительство - это команда, которая должна проводить более или менее единую политику. Если мы говорим о парламентской республике, то этот коллектив проводит ту политику, которую хочет парламентское большинство. Соответственно, все члены правительства должны работать на выполнение обещаний, которые партии парламентского большинства дали на последних выборах.

Если же часть министерств контролирует президент, он никак не связан результатами парламентских выборов. Как мы помним, он даже может принадлежать к партии парламентского меньшинства. Так что у него может быть своё видение стоящих перед страной проблем и он может проводить совершенно иную политику. В итоге партии, победившие на выборах, не смогут толком реализовать свою программу - ведь важнейшие министры будут под контролем президента и смогут игнорировать указания премьер-министра.

Вторая опасность - все вооружённые люди в стране окажутся под контролем одного человека. При этом любой бюрократ и политик имеет склонность к усилению своей власти. А что может дать больше власти человеку, которому подчиняются люди с оружием? Ответ - вооружённый конфликт внутри страны или за её пределами. То есть мы получим человека, которому выгодно разжечь войну, чтобы получить больше власти и влияния. И Конституция фактически будет подталкивать президента к тому, чтобы расставить в силовых структурах верных людей, спровоцировать вооружённый конфликт и осуществить переворот.

продолжение 👇

начало ☝️

Посмотрим на опыт других стран. Я изучил конституции большинства европейских демократических государств и не смог нигде найти норму о том, что непосредственно президенту должны подчиняться министры внутренних дел, иностранных дел и юстиции. Такой принцип не опирается ни на зарубежный опыт, ни на здравый смысл - как я уже написал, он вносит раскол в работу правительства и не позволяет партиям, победившим на выборах, полноценно реализовать свою политику. Поэтому такая норма, конечно, не должна присутствовать в будущей российской Конституции.

Что касается роли верховного главнокомандующего, то такой статус присвоен главам государств (королям и президентам) в некоторых странах. Так, президент формально руководит вооружёнными силами, согласно конституциям Франции (ст. 15), Ирландии (ч. 4 ст. 13), Италии (ст. 87), Австрии (ч. 1 ст. 80), Португалии (ст. 120), Финляндии (ст. 128), Польши (ст. 134), Венгрии (ч. 2 ст. 9 раздела "Государство"), Сербии (ст. 112) и Чехии (п. c ч. 1 ст. 63).

Однако власть президента здесь не так велика, как можно подумать. Дело в том, что его полномочия сдерживает упоминавшийся ранее принцип контрасигнатуры. Т.е. решения президента в военной сфере обычно требуют заверения министром обороны. Ну а где-то конституция вообще указывает, что наиболее важные решения по поводу Вооружённых сил всё равно принимает правительство. Например, президент Венгрии провозглашён верховным главнокомандующим, но при этом решения о перемещения и применении военной силы принимает правительство с согласия парламента (ч. 1 и 3 ст. 47 раздела “Государство”).

Таким образом, президенту в основном достаётся символическая роль верховного главнокомандующего. И эти функции он всё равно осуществляет под контролем парламента и правительства.

Кроме того, есть страны, где президент полностью отстранён от руководства армией и даже формально не является верховным главнокомандующим. Например, конституция Германии устанавливает, что вооружёнными силами в мирное время командует министр обороны (ст. 65a), а в случае войны - премьер-министр (статья 115b).

Самый же показательный пример - это Израиль. Он регулярно воюет со своими соседями, оставаясь при этом развитым демократическим государством, так что его опыт для нас наиболее полезен. В Израиле армией руководит министр обороны (ст. 2 Основного закона "Армия"). По его рекомендации правительство назначает начальника Генерального штаба (высшая должность в израильской армии) (ст. 3 Основного закона "Армия"), а война начинается только на основании решения правительства (ст. 40 Основного закона "Правительство"). Таким образом, израильский президент никак не связан с этим процессом.

Собственно, Израиль наглядно опровергает идею о том, что только единоличная власть президента обеспечит эффективное ведение войны, а премьер-министр якобы с этим не справиться, т.к. будет связан ответственностью перед своей партией и парламентом. Израиль все годы своего существования был парламентской республикой и одновременно наиболее сильным в военном отношении ближневосточным государством. Ещё один пример - Великобритания, которая несколько лет в одиночку сдерживала наступление Гитлера в Европе, будучи парламентской монархией, а позже успешно участвовала в различных вооружённых конфликтах (например, в Фолклендской войне 1982 г.).

Можно сказать, что парламентский контроль во время войны нужен даже больше, чем в мирное время. Ведь во время войны особенно опасна ситуация, когда вся политика зависит от взглядов и прихотей одного человека. Президент, обладающий верховной властью в условиях вооружённого конфликта, сможет начать войну, когда её никто не хочет, или закончить войну, когда большинство хочет её продолжения, а также раздать своим друзьям госзаказы на поставку в армию оружия и продовольствия или нажиться на войне другим способом. Всех этих последствий можно избежать, если люди, руководящие войсками, будут отвечать перед парламентом и постоянно находиться под его контролем.