“变通”反映了基层政府官员在解决实际问题时偏离官方话语或官僚体系的做法，“介乎正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”

无论是变通还是共谋或其他各种形式的行为做法，都隐含着对一统体制本身的挑战。这些变通做法凸显了正式制度之外的其他运行机制，在日常工作过程中虚化了一统体制的实际意义，以区域性、社会文化关系替代之。变通的多样性和灵活性恰恰指向了一统决策与有效治理间的距离和紧张。在这个意义上，有效治理是以弱化一统体制的正式制度为代价的。

应对机制之二：政治教化的礼仪化

如果不得不在组织机制上允许各地官员的执行灵活性和实际治理权，如何能够让他们在日常工作中按照中央权威的意志和理念行事则至关重要。我们不难看到，从历史上的“道德治国”到当代的思想教育，对官员行为的约束在很大程度上依靠政治教化机制来实现。当代中国六十余年来，各种各类的政治思想教育运动层出不穷，从中不难窥见国家建设中寻找维系一统体制的观念整合机制的种种努力，以及共享观念与一统体制之间的紧密关系。

面对多元剧变的社会，这些努力收效甚微。首先，经过“文革”反权威运动的涤荡，传统权威与造神运动产生的新权威中心已经日渐式微。在改革开放的大浪潮中，空洞的教化内容与人们日常工作生活中的多元价值、扁平组织结构以及非正式权威磕磕碰碰，难以和谐共处。我们注意到，教化努力不得不越来越依靠组织的刚性束缚，在官僚制度的层层落实过程中，从时间上、形式上和激励上加以硬性约束，例如日常工作环境中常见的参观学习、传达动员、政治活动安排等场景。这些硬性规定的活动与人们的实际工作和行为关系甚微，成为人们不得不参与的种种仪式。

这些仪式化活动的另一来源是基层政府迎合自上而下压力的需要。从基层政府角度来看，经营其管辖范围中的种种任务，时常不得不以灵活变通甚至共谋隐瞒而为之；而面对来自中央政府的压力，如此“偏离”行为有实实在在的风险。所以，从规避风险的角度看，在仪式上表现出保持与中央权威一致的姿态尤为重要。在各种基层场合，这些仪式性活动比比皆是：政府机关墙报上，整齐划一地排列着主要领导干部的“党性分析报告”；人们搁置各自的专业工作和职业判断来参加政治学习，重复官方话语。一位基层官员如是说：“中央下达的文件指令，我们的表态很重要，但真正执行起来就不符合实际了……但来自直接上级的指令要认真对待。”在一次农村干部会议上，县委书记启发农村基层干部：……现在上面推动各种项目和有关部署要求，“你在汇报工作时就要把你的工作和这些要求联系起来。你讲了一大堆你的工作，但如果不和这些要求联系起来，就不是一个好汇报，这是点睛之笔。你的日常工作总是这样做的，但是汇报时要和上级的工作部署联系起来”。 在基层政府，人们对于“虚活”和“实活”有清楚的分别。“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。如此，传统的一统观念制度在当代日常生活现实中转化为相应的仪式制度。

如此礼仪性活动对于一统体制的意义是什么？我以为，这些仪式性活动对于（暂时地）维系一统体制有特定的作用。首先，这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则。在这个意义上，正是这些仪式性活动在日常生活中延续和不断强化了一统体制的象征性意义。正因为如此，地方性、灵活性和“偏离”行为不会直接构成对一统体制的否定和挑战。其次，这些仪式性活动并不仅仅是象征性的，它们对于维系一统体制还有实质性意义。当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说，这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。政治动员体制也在这些周而复始的过程中不断确认其合法性、有效性。这好比军队营房中的日常操练，这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系，但是它们强化了服从命令、遵守纪律的“习性”。如此这般，政治动员一旦到来，人们的顺从行为会随之启动，而观念制度的功能也随之进行由名到实的转换。简言之，这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果，这正是权力的基础（Chwe 2001）。这些活动的仪式化趋势，并不一定是活动推行者的初衷或有意设计，而可能是各种力量参与其中的政治过程演化所产生的始料未及的结果。

当政府默许或鼓励下级政府因地制宜时，后者可能按自己意图解读实施政策，随着政策实施过程的展开，执行灵活性越来越大，与政策主线的偏差距离越来越大，导致与原政策相去甚远的结果。而这些偏差不仅仅反映了区域性的差异，更为重要的是，它们隐含了对一统体制的挑战；如果不能及时制止，则可能诱发地方割据，导致中央集权的危机。因此制度安排的一个重要考虑（或者说，中央政府的一个重要目标）不仅是保持决策的一统性，允许（默认）执行灵活性，而且更为重要的是，需要保持最后裁决权，即纠偏的能力、规范边界的能力。在中国政治过程中，相应的治理机制——“运动式治理”以及相应的运动型政府——应运而生。

应对机制之三：运动型治理机制

有这种

“我被前任坑过，所以我格外在意这段感情，我要考验我现在的男朋友，因为我怕重蹈覆辙”

心态的女性，过得都比较惨，从无例外

我以前在金融圈当过一段销售，见过各种奇葩事，听过许多段子。但是在女性这边，只要还向往爱情却依旧过的一地鸡毛的姑娘，她们的心态往往都是如此

“我真爱他，所以我不能随便和他在一起”

“他为什么对我这么好?他是不是想骗我？”

这些被渣男骗过的姑娘，总是会带着怀疑一切的眼光看待现在的追求者，试图找到他们身上“不是真正爱自己”的痕迹

用各种手段考验他们，不断的拒绝，不断的加码，不断的作，闹，试探对方底线

最后把对方骂跑了，得出结论

“看，他果然不是真正的爱我”

然后私底下再哭唧唧，喊“这个世界上没有好男人了”“我再也不相信爱情了”

我遇到过最牛的一个姑娘，对她的追求者真可以说是“百般虐待”，她可以和各路渣男聊骚，但是不允许追求者碰她一下

而那个追求者也真是可以，不离不弃

我最后实在看不过去了就问那姑娘“你要真接受不了你就给他踹了吧，省的他整天烦你”

那姑娘回了一句让我百思不得其解的话

“啊？不是，我觉得他挺好的，我挺喜欢他的”

我闻言大惊，随问“那你为什么不跟他在一起”

姑娘回“不行不行，和他在一起是要结婚的，我不想再动真感情了”

在这姑娘的认知里，和渣男们勾搭就只是玩玩，本来也没想怎么样，就图个爽

和追求者在一起是要相濡以沫，一起共度余生，所以要慎重观察，不能随便

甚至于到最后我们一起聚餐时，那姑娘说了一句

“你们说他为什么对我这么好?他图什么？”

“他为什么真的想和我结婚?”

当时我们这一桌子“正常人”都傻了，别说男的，几个接了婚的大姐脑子都当机了，真的让我第一次感受到了“想骂又不知道该从哪张嘴”的无力感

当时有个同事都气乐了，怼了一句“是不是大嘴巴子给你，你就觉得是真爱了？对你好还不行?那该怎么办?往死里揍你是咋的？”

那姑娘又解释，她觉得这世上不可能有人没理由对她这么好。

我感觉她好像就有一种“被害妄想症”，所有对她好的人都想害她，所以她就要考验到底是不是真的想害她

她觉得真正爱她的人应该会懂她，能和她有灵魂上的共鸣

然后我就问她“那哥们要去跟别人聊骚，然后说真爱的是你，你能接受吗？如果你接受不了，那凭什么你能和别人聊骚，能和前男友同居，但是和那哥们就不行呢？”

然后那姑娘就用了一句典中典“这不一样”“如果他和别的女人聊，那他就去找别人呗，没必要非得追我”

当说到这，我就不想再探讨下去了，席间几个姐姐还劝了劝她“要珍惜”，估计她也没听进去

最后结局是那姑娘再再再一次和另一个渣男聊骚并且试图发生点肉体上的接触之后，终于如愿以偿的把追求者给考验跑了

后来听说她回老家结婚去了，前几年在抖音上看见她通过联系人加我，有跟她聊了几句，说是回老家结婚去了，还有个孩子，男方不管她和孩子，还让她自己养家啥啥的。

我能怎么办，只能安慰一下她然后……

幸灾乐祸呗

之所以这事记得这么清楚，是因为在当时我认识了不止一个姑娘这样，而且她们的结局都注定悲惨

当时我是真不明白，本来都挺好的姑娘，人也不错，外貌也不错，为什么好日子就非得不往好上过，不把自己整的家破人亡不算完

好像夫离子散就是她们的追求一样

“我可以和所有人上床，可以摆出最浪荡的姿势，但是就不能和最爱我的那个人有任何身体接触”

我真的好奇，这是为什么

男朋友想和我同居，我拒绝了，好像不能继续在一起了，可我想继续在一起该怎么办? - 自渡的回答 - 知乎
https://www.zhihu.com/question/468721157/answer/3571812262

中央政府针对官僚制度失败和地方性或局部性偏差的一个重要应对手段是运动型治理机制，即通过运动式的政治动员来贯彻落实自上而下的政策意图。与此相应的是，各级政府都有运动型政府的组织结构特点：行政权力集中，科室间边界不清晰，分工程度低，闲置资源居多。这些结构特点便于紧急动员机制的有效实施，其稳定存在来源于长期以来对自上而下的运动式运作的适应过程。

我们不难观察到这些纠偏措施在不同领域中的实施应用：从整顿金融市场混乱、整治小金库，到安全生产、整治市容、反腐运动等各个领域。运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原官僚制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越官僚制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。因此，政治动员是组织机制失败的重要应对机制。运动型治理常常采用大张旗鼓、政治动员的形式，这有助于突破按部就班的官僚体制，在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域部门。我们常常观察到，整治过程中对个别案例严厉处罚，以儆效尤；但惩处做法和对象有很大的随意性，令人感到治标不治本，痼疾难除。这是因为，执行的“灵活性”与执行过程中的“偏离”常常是同一现象的不同标签。也就是说，同一现象可能具有截然不同的解释；一旦超越了某种临界度，触动一统体制的神经，灵活性就演变成为偏离甚至对抗。但是，这些运动治理的目的并不是取消这些“灵活性”，而是通过间或的运动来规范这些灵活性的边界，从而在一统体制和有效治理间保持一个动态的平衡。因此，运动型机制和相应的运动型政府是一统体制不可缺失的组成部分。

在这里，我们也不难看到官僚制度、礼仪性活动与运动型机制之间相互依赖的微妙关系：这些通过官僚组织加以实施的仪式活动为运动式治理提供了组织动员机构和基本程序，并且不断地对人们的参与和协调加以操练；而仪式性活动又为运动式治理提供了合法性基础。运动型机制的权威基础与法治、官僚制的理性权威迥然不同：运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是自上而下的任意专断权的存在，即一统体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑；这就要求中央政府持有强制实施的至高权力。国家要保持“纠偏”的能力和任意性，一方面需要组织上的政治动员能力，另一方面需要为这种自上而下的干预提供观念基础。如此，执行灵活性、观念制度仪式化和运动式治理成为应对一统体制与有效治理之间矛盾的三个重要应对机制。

中央与地方间集权到放权的周期性循环在学术界已有众多讨论。周黎安（2008）把中央集权和地方分权看作常态性结构。周飞舟（2009）着眼于“大跃进”时期的演变，更多地强调了集权和放权在经济领域中弊端（投资规模、重复建设等）的相互作用。周雪光（1992）的研究强调了这一过程中国家与民众互动所产生的政治压力的意义。以下我们从一统体制与有效治理间矛盾这一角度解读这一现象。

我们的观察起点在国家运行的常态，即决策一统性与执行灵活性间的松散关联的状态：中央政府通过制定推行大政方略，引导地方政府的实际工作，给予地方政府在执行过程中因地制宜的灵活性。如上所述，这一治理模式缓和了一统体制与有效治理间的矛盾。在这一阶段，基层政府一方面以听命于中央的形式行事，以便获得自上而下的权威合法性；另一方面，它们面临“行政发包”的权责利各方激励，需要新的资源和“灵活性”以便实现有效治理。因此，这些具体行为做法多以非正式形式出现，与直接上级同谋，通过变通形式来完成任务。在执行政策过程中，各地做法在不同方向上的变通和尝试可能会越走越远，越来越偏离原定的政策主线。

这种偏离主线甚至对抗的态势威胁到中央政府的权威，导致了中央与地方关系的紧张甚至“失控”的危机，从而迫使中央政府采用运动型治理机制加以纠偏。这一运动过程通常伴随着下面的各类做法：将组织权力（人事、资源）向上集中，听命于中央政府；用政治画线以规范观念行为；为了与以前做法划清界限，改弦易辙，则必须大张旗鼓，推行新的政策精神，以便克服官僚制组织惯性的过滤和噪音。这些做法导致了中央与地方关系的钟摆偏向于强化中央统辖权的走势。

由于运动型治理的“任意性”特点，这种“纠偏”努力常常矫枉过正，导致始料未及的后果。例如，运动式治理的一个常见结果是“一管就死”。由于运动型治理机制的随意性特点，当风头一来，人们随之谨慎行事，社会呈现了整齐划一、万马齐喑的状态。虽然这一状态巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但削弱了基层政府解决实际问题的能力。短暂的高度政治动员可以有效于一时，但代价极大，难以为继。以资源汲取能力为例。20世纪90年代中期以来，资源大幅度向上集中，体现了中央权力特别是汲取能力的提高。但是，资源集中导致了（中央）资源支配权与（地方）有效信息分离，削弱了地方政府解决实际问题的能力。地方政府资源匮乏意味着它们解决实际问题的能力随之衰弱。而通过“条条”自上而下的资源再分配（如退耕还林、“村村通”工程等），常常与地方实际情况不相吻合；地方政府的应对过程——变通和共谋行为——导致了司空见惯的“挪用”现象。在中央政府高压政策下，地方官员在更多情况下噤若寒蝉、手脚束缚，难以因地制宜地解决当地问题，一统体制与有效治理的矛盾随之积累起来；久而久之，这些矛盾逐渐恶化，出现危机。

面对这种“有效治理”不足带来和加剧的矛盾危机，中央政府不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方政府的积极性，增强基层政府有效治理的能力。从集权到放权的过程有着种种表现，如局部性试验、特殊政策、中央授意的地区性改革等等。为了打消上轮集中整治的肃杀气氛，常常会在舆论上大造声势，鼓励观念创新和不同方向的试验。此时的做法表现出了中央与地方关系钟摆倾向于放权的态势。于是，中央与地方关系回到了决策一统性与执行灵活性间松散关联的常态起点。

上述讨论表明，国家与地方关系及其应对机制间互动过程导致了集权—放权的周期性的转变节奏，而一统体制也在这一过程中经历了名（象征性国家）与实（强势国家）角色的转换演变。

从组织学角度来看，国家首先是一个组织制度，其中包括了中央与地方政府间的组织权威界定、资源调配、人事安排等制度设施。这些稳定的制度安排不可避免地诱发了相应的官员行为。解读国家治理的制度逻辑，关注点正是探究这些制度安排背后的因果机制和因此导致的行为表现和后果。在新中国的六十余年历史中，国家——中央政府及其所属的各级地方政府——在中国生活中起到了至关重要的作用，以至我们今天讨论中国社会的任何课题、现象、成就或问题，都无法绕开中国国家这一主题。中国官僚制度为国家治理提供了微观基础：国家的各项政策、指令正是通过各个部门、各级政府中官员的日常工作和各种接踵而来的运动加以执行落实的。即使在官僚制度受到极大冲击的历史时期（如“文革”），国家治理的极端形态也可以从官僚制度的困境与失败角度加以认识。换言之，欲解读中国国家的角色和作用，我们必须对作为其微观基础的官僚体制有深入的认识。

在社会科学领域，王亚南（1981）初版于1948年的《中国官僚政治研究》一书是这一领域中为数不多的专题研究。王亚南从马克思阶级分析理论角度，深入讨论了历史上官僚阶级作为一个利益集团的经济基础和与皇权之间的关系，以及其历史演变渊源，至今读来仍有现实意义。

中国官僚组织的激励设置、信息流通、决策执行过程是什么？为什么政府官员不是以规章制度为本，而是以上级指令为重？诸多司空见惯的政府行为与其组织结构是什么关系？

组织学研究始于这样一个命题，即组织现象反映了组织本身的制度设施安排，有稳定重复的权威结构、激励设置和运行过程，从而影响以至塑造了其组织成员的活动。正如韦伯（Weber 1978）指出的那样，一个组织一旦存在，就有着自我生存的动力，就会力图找到其继续生存的理由。我们可以通过组织分析来认识和解释组织的特有行为方式和互动模式，解读其组织现象的内在机制和过程。而且，任何组织都不是孤立存在的，它必须与其所在环境进行资源交换才能生存发展，因此同时也受制于其所处的制度环境和社会环境（Stinchcombe 1965）。