Упс...

Наша пісня гарна й нова: майбутнє державного сектору в Україні [1/2]

З початку вересня цього року уряд обіцяє розпочати масову приватизацію. Сама по собі це позитивна і хороша новина – в Україні дуже багато державних підприємств та майна, які державі не потрібні і в приватних руках призведуть до кращих фінансових результатів, збільшення місцевих доходів та просто більш оптимального розподілу ресурсів. Однак, відкинувши перші враження, ми зрозуміємо, що ключові проблеми державного сектору нікуди не дінуться разом з цієї ініціативою. І справа тут навіть не в тому, що масова приватизація у воюючій економіці звучить не дуже реалістично, а в тому, що ця ініціатива не наближає нас до вирішення проблем державного сектору в українській економіці.

3293 – це кількість державних підприємств в Україні. Ця цифра не враховує ще близько 15 тис комунальних підприємств, але про них тут не буде мови. Фактично діє з цих ДП менше половини – лише 1535, а прибуткових менше третини – 1063. Ця вражаюча кількість ДП – рудимент чудової політики приватизації дев’яностих років, коли непослідовність, інституційна неміч держави та політичний інтерес спочатку затормозили процес приватизації а потім перетворили його у фарс.

Однак ця цифра не має вводити нас в оману. В державних підприємствах працює більше 700 тис. осіб, з них майже третина це працівники Укрзалізниці. Незважаючи на таку велику кількість підприємств, державний сектор дуже концентрований. В перших 15 українських ДП працює більше 540 тис. осіб – 77% від всієї зайнятості на них. Ці компанії відіграють важливу роль не тільки у зайнятості. Багато з них є ключовими платниками податків в Україні і мають системоутворюючу роль в економіці.

Ми зможемо легко розпрощатися з більшою кількістю ДП з тих трьох тисяч. Від передачі їх в приватні руки та ефективного використання цього майна нас відділяє 2 речі – передприватизаційна підготовка (збирають необхідні документи на передають їх та підприємство у Фонд державного майна) та сама процедура приватизації. Зібрав документи, виставив ціну, провів аукціон і ми розпрощалися з ДП. Цю стратегію Фонд держмайна активно реалізує вже майже три роки і до війни вона була дуже успішною.

З насправді важливими державними підприємствами подібної історії ми не побачимо. Ми не побачимо найближчим часом ні Нафтогазу, ні Енергоатому, ні Укрзалізниці на приватизації. Навіть найбільш бездарне підприємство з усіх 15 – Державна продовольчо-зернова корпорація України не буде фігурувати в цьому списку. Справа тут не тільки в тому, що всі ці або деякі з цих підприємств є стратегічними або природними монополіями і не будуть ефективними в приватному секторі, але і в тому, що ці підприємства відіграють ключову роль у досягненні урядом своїх короткострокових політичних цілей.

Уряду байдуже на маленький державний інститут, де працевлаштовано 10 осіб. Він може легко позбутися цього активу і не відчути жодних змін. Але якщо, наприклад, уряд втратить з під свого контролю Енергоатом, він не зможе ефективно підтримувати дуже низьку ціну електроенергії для домогосподарств або закупати по завищеній ціні електроенергію за зеленим тарифом. Ці політичні цілі, які вигідні уряду, абсолютно не вигідні незалежному Енергоатому – вони просто забирають у нього ресурси.

Схему вище можна застосувати до майже кожного великого державного підприємства. Втративши контроль над Нафтогазом, уряд не зможе втручатися в ринок газу і продавати споживачам газ за заниженою ціною. Схожа ситуація буде і з Укрзалізницею. Політичні цілі уряду суперечать цілям підприємства і заважають ефективно розподіляти ресурси, які у підприємств наявні (ми навмисне упускаємо корупційну складову, ви про неї чули і без нас). Більше того, політичні цілі зазвичай напряму заважають нормальному функціонуванню ринків, спотворюючи стимули та конкуренцію на них.

Наша пісня гарна й нова: майбутнє державного сектору в Україні [2/2]

Державні підприємства завжди виконують політичні цілі – від ранніх держав та колоніальних імперій до сучасності. Розквіт державних підприємств в капіталістичних економіках припадає на період з 30-х років по 70-ті, тоді ж, коли урядове втручання в економіку на Заході було на піку. Політичні цілі були дуже різноманітними – підтримувати зайнятість, контролювати ціни, впроваджувати соціальну політику. Високі темпи економічного зростання дозволяли урядам подібні експерименти і майже безболісно накопичувати неефективності.

Але епоха швидкого та безперебійного економічного зростання і малої конкуренції на міжнародних ринках закінчилася в середині 70-х років. Тоді ж наступила епоха масової приватизації в західних економіках, що тривала приблизно 15 років. Але не все вдалося приватизувати – політичні причини, стратегічна важливість та недоречність приватизації (ситуація, за якої після приватизації ефективність підприємства/економіки/конкуренції зменшується) залишили в руках урядів певну кількість підприємств і можливість політичного впливу уряду.

Для того, щоб його мінімізувати, було розроблено цілу низку заходів, які б зменшували роль уряду в прямому управлінні підприємствами. Нові правила корпоративного управління, додатковий аудит, незалежні наглядові ради, чітке визначення власного raison d'être – всі ці речі мали розмивати вплив уряду, роблячи його лише одним з багатьох зовнішніх агентів, які взаємодіють з підприємством. Ці заходи, хоч і допомогли «ізолювати» підприємство від уряду, але так і не змогли остаточно вирішити проблему їх недостатньої продуктивності в порівнянні з приватним сектором. Але тепер, щонайменше, менша продуктивність має конкретні причини існувати, які фіксуються як ціль існування підприємства.

Україна почала свій довгий шлях реформування державного сектору економіки з 2014 року. Певного прогресу вдалося досягнути, проте, як вказано вище, уряд продовжує і далі використовувати державні підприємства для власних політичних цілей, а реформа корпоративного управління фактично зупинена. І якщо сьогодні моментами такий стан справ може бути частково виправданий (наприклад, державні підприємства стали ключовим джерелом доходів державного бюджету в березні цього року, на початку війни), то вже завтра, коли постане питання економічного відновлення та залучення західних коштів, недореформування буде проблемою і в питанні реформ і в питанні ефективності української економіки.

Справжнє реформування українського державного сектору пов’язане з становленням ринків, створенням ефективних регуляторів, антимонопольного законодавства та продовження реформи корпоративного управління. Якщо уряд і далі буде використовувати державні підприємства як інструмент досягнення своїх цілей, наша економіка буде накопичувати неефективності та зростати значно повільніше. При цьому, після справжнього реформування державного сектору, уряд і далі зможе досягати політичних цілей, які перед собою ставить. Проте ці методи будуть значно більш ефективними та точковими і не будуть спотворювати ринки та поведінку споживачів так сильно, як зараз. Проте, звісно, тримати «вапросік на контролє» (оперативно реагувати на проблеми) та вручну регулювати все, що заманеться політикам, стане значно важче.

Приватизація, звісно, дуже важлива. І не тільки в контексті малої приватизації, але і для багатьох великих підприємств теж. Не існує жодної причини, чому «Центренерго» або вищезгадана Державна продовольчо-зернова корпорація мають залишатися в урядових руках. Але однією приватизацією не обійтися - всі інші реформи будуть важчими та важливішими.

А про історію нашої приватизації, становлення ринків, антимонопольне законодавство, ефективні регулятори та реформу корпоративного управління буде далі. Не перемикайтесь.