איפה אנחנו היום?
כיום אנרגיה גרעינית מהווה כ-10% מסך צריכת האנרגיה שלנו. ואם מסתכלים רק על אנרגיות ירוקות: האנושות מייצרת בערך 25% מהאנרגיה הירוקה שלה (זאת אומרת, אנרגיה דלת פחמן) ממקורות גרעיניים. אפשר להרחיב את השימוש באנרגיה הגרעינית - גם על חשבון אנרגיות פוסיליות וגם על חשבון אנרגיות ירוקות אחרות (שהן יותר יקרות ויותר מזהמות).
אני לא אומר שזה צריך להיות מקור האנרגיה היחיד שלנו. זה יהיה קו קיצוני וגם לא חכם, כי אנחנו זקוקים לתמהיל אנרגטי מגוון.
אבל יש יתרונות בהגדלת השימוש באנרגיה גרעינית - כך יותר אנשים יהנו מאנרגיה נגישה וזולה, ופחות אנשים יסבלו מהסיכונים המיידיים (כמו זיהום חלקיקי) ומהסיכונים ארוכי הטווח (כמו פליטות גזי חממה).
אז למה זה לא קורה? (ובכל זאת, מה לגבי הסיכונים?)
ולמרות כל הטוב הזה יש סיבה שזה לא קורה. בעיני זו לא סיבה מספיק משכנעת, אבל זו סיבה שצריך להתחשב בה. הפחד. בהיסטוריה התרחשו ארבעה אירועים משמעותיים שעיצבו את התודעה ואת הפחד מאנרגיה גרעינית (היו עוד, אבל יש ארבעה אירועים מוכרים שצרובים בתודעה הקולקטיבית).
- האירוע הראשון הוא הטלת הפצצות הגרעיניות על הירושימה ונגסקי באוגוסט 1945. העולם הכיר את הטכנולוגיה הגרעינית קודם כל ככלי נשק צבאי, ואחר כך למד שיש לה שימושים אזרחיים.
- האירוע השני הייתה תקלה בתחנות הכוח בארה"ב ב- three miles island, ב-1979. לא מדובר באירוע עם נזקים חמורים, אבל הכשלים בהקמה, בתפעול ובניהול התקרית המחישה את הסיכונים וחידדה את החששות.
- האירוע השלישי היה התאונה הקטלנית בצ'רנוביל, ב-1979. זו התאונה עם הנזק הממשי ביותר. היא התרחשה בכור שלא עמד בסטנדרטים מינימליים (בכל זאת, חצר אחורית של ברית המועצות). האירוע הזה הוא באמת תמרור אזהרה חמור. למזלנו, בשאר העולם לא בונים ולא מתחזקים כורים בסטנדרט הזה. רוב העולם עשה עבודה יותר טובה גם קודם.
- האירוע הרביעי הוא התקרית בפוקושימה יפן בשנת 2011. רק שזה לא באמת היה אירוע גרעיני. האזור ספג רעידת אדמה וצונאמי, שפגעו בתפקוד של הכור. אבל למרות זאת, המנהלים של הכור הצליחו להשתלט על האירוע. זאת אומרת, למרות נסיבות חיצוניות הרבה יותר חמורות מאשר בצ'רנוביל, התוצאה הייתה טובה בהרבה.
בשורה התחתונה - אנשים מפחדים מאנרגיה גרעינית. אנחנו מפחדים מהמילה "רדיואקטיבי", וגם מבלבלים בין אנרגיה גרעינית אזרחית לבין נשק צבאי (למרות שתחנת כוח אזרחית לא יכולה להתפוצץ כמו נשק גרעיני צבאי). ובאופן כללי יש תחושה שגם אם ההסתברות לאירוע נמוכה, החומרה בוודאות מאוד גבוהה.
האתגר שעומד בפני העולם, כדי לאמץ אנרגיה גרעינית מורכב מפערים של חוסר אמון, וגם השקעה בתחנות הכוח הגרעיניות. ככל שנשקיע בבטיחות (לא בהכרח בהחמרה בסטנדרטים, אלא דווקא בתקשור של רמת הבטיחות) - נוכל לבנות אמון.
תכנית שלושת השלבים
אז איך עושים את זה? לפני שלוש וחצי שנים פרסמתי סדרת פוסטים בשם "האנרגיה של העתיד". הגעתי למסקנה שאנרגיה גרעינית חייבת להיות חלק ממקורות האנרגיה שלנו. השאלה הגדולה היא איך מגיעים לשם. מאחר שיש פה שינוי גדול שמערב מחקר, בנייה, רגולציה, ניהול ותקשור סיכונים וגם אמון ציבורי - יידרש תהליך הדרגתי. ככה אני מציע לגשת אליו.
שלב 1: הכרה פומבית ביתרונות של אנרגיה גרעינית
תחילה צריך שיותר אנשים ידעו שאנרגיה גרעינית היא מקור אנרגיה אמין וזול, ולא פחות מכך - נטול זיהום סביבתי ודל פחמן. ההבנה הזו צריכה לחלחל לממשלות, יזמים פרטיים, גופי חברה אזרחית (כולל ארגוני סביבה) ובקרב הציבור הרחב.
זה צעד הכרחי כדי שיותר השקעות יופנו לתחום - למטרות מחקר ופיתוח, ולמטרות של הקמת תחנות כוח חדשות.
אני כותב את הפוסט הזה כי נראה שהשלב הזה התחיל - ועידת COP28 של האו"ם הכירה באנרגיה הגרעינית כאמצעי חשוב להתמודדות עם משבר האקלים (אולי זה קשור למחסור באנרגיה שהמלחמה באוקראינה יצרה לאירופים). בכל מקרה, זה צעד פומבי ראשון של שינוי הגישה כלפי גרעין, אחרי שנים שממשלות 'ירוקות' וארגוני סביבה נמנעו מכך.
שלב 2: שינוי מדיניות
ממשלות ושחקנים גדולים אחרים יפעלו באופן ממשי כדי להגביר את השימוש באנרגיה גרעינית. השלב הזה כולל השקעה ציבורית בפרויקטים כאלו. למשל, במקום לסגור תחנות כוח גרעינית (גרמניה, אני מסתכל עליך) - להקים ולפתוח תחנות כוח גרעינית חדשות. השלב הזה יכלול גם הסרה של חסמים רגולטוריים בולטים כדי לאפשר הקמה ותפעול של תחנות. חוץ מממשלות, גם גופים גדולים כמו מוסדות פיננסיים (מממנים של פרויקטים גדולים) ויזמים בתחום - צריכים לדעת שכדאי להם להיכנס לפרויקטים כאלו (מבחינה ציבורית, כלכלית ורגולטורית).
כיום אנרגיה גרעינית מהווה כ-10% מסך צריכת האנרגיה שלנו. ואם מסתכלים רק על אנרגיות ירוקות: האנושות מייצרת בערך 25% מהאנרגיה הירוקה שלה (זאת אומרת, אנרגיה דלת פחמן) ממקורות גרעיניים. אפשר להרחיב את השימוש באנרגיה הגרעינית - גם על חשבון אנרגיות פוסיליות וגם על חשבון אנרגיות ירוקות אחרות (שהן יותר יקרות ויותר מזהמות).
אני לא אומר שזה צריך להיות מקור האנרגיה היחיד שלנו. זה יהיה קו קיצוני וגם לא חכם, כי אנחנו זקוקים לתמהיל אנרגטי מגוון.
אבל יש יתרונות בהגדלת השימוש באנרגיה גרעינית - כך יותר אנשים יהנו מאנרגיה נגישה וזולה, ופחות אנשים יסבלו מהסיכונים המיידיים (כמו זיהום חלקיקי) ומהסיכונים ארוכי הטווח (כמו פליטות גזי חממה).
אז למה זה לא קורה? (ובכל זאת, מה לגבי הסיכונים?)
ולמרות כל הטוב הזה יש סיבה שזה לא קורה. בעיני זו לא סיבה מספיק משכנעת, אבל זו סיבה שצריך להתחשב בה. הפחד. בהיסטוריה התרחשו ארבעה אירועים משמעותיים שעיצבו את התודעה ואת הפחד מאנרגיה גרעינית (היו עוד, אבל יש ארבעה אירועים מוכרים שצרובים בתודעה הקולקטיבית).
- האירוע הראשון הוא הטלת הפצצות הגרעיניות על הירושימה ונגסקי באוגוסט 1945. העולם הכיר את הטכנולוגיה הגרעינית קודם כל ככלי נשק צבאי, ואחר כך למד שיש לה שימושים אזרחיים.
- האירוע השני הייתה תקלה בתחנות הכוח בארה"ב ב- three miles island, ב-1979. לא מדובר באירוע עם נזקים חמורים, אבל הכשלים בהקמה, בתפעול ובניהול התקרית המחישה את הסיכונים וחידדה את החששות.
- האירוע השלישי היה התאונה הקטלנית בצ'רנוביל, ב-1979. זו התאונה עם הנזק הממשי ביותר. היא התרחשה בכור שלא עמד בסטנדרטים מינימליים (בכל זאת, חצר אחורית של ברית המועצות). האירוע הזה הוא באמת תמרור אזהרה חמור. למזלנו, בשאר העולם לא בונים ולא מתחזקים כורים בסטנדרט הזה. רוב העולם עשה עבודה יותר טובה גם קודם.
- האירוע הרביעי הוא התקרית בפוקושימה יפן בשנת 2011. רק שזה לא באמת היה אירוע גרעיני. האזור ספג רעידת אדמה וצונאמי, שפגעו בתפקוד של הכור. אבל למרות זאת, המנהלים של הכור הצליחו להשתלט על האירוע. זאת אומרת, למרות נסיבות חיצוניות הרבה יותר חמורות מאשר בצ'רנוביל, התוצאה הייתה טובה בהרבה.
בשורה התחתונה - אנשים מפחדים מאנרגיה גרעינית. אנחנו מפחדים מהמילה "רדיואקטיבי", וגם מבלבלים בין אנרגיה גרעינית אזרחית לבין נשק צבאי (למרות שתחנת כוח אזרחית לא יכולה להתפוצץ כמו נשק גרעיני צבאי). ובאופן כללי יש תחושה שגם אם ההסתברות לאירוע נמוכה, החומרה בוודאות מאוד גבוהה.
האתגר שעומד בפני העולם, כדי לאמץ אנרגיה גרעינית מורכב מפערים של חוסר אמון, וגם השקעה בתחנות הכוח הגרעיניות. ככל שנשקיע בבטיחות (לא בהכרח בהחמרה בסטנדרטים, אלא דווקא בתקשור של רמת הבטיחות) - נוכל לבנות אמון.
תכנית שלושת השלבים
אז איך עושים את זה? לפני שלוש וחצי שנים פרסמתי סדרת פוסטים בשם "האנרגיה של העתיד". הגעתי למסקנה שאנרגיה גרעינית חייבת להיות חלק ממקורות האנרגיה שלנו. השאלה הגדולה היא איך מגיעים לשם. מאחר שיש פה שינוי גדול שמערב מחקר, בנייה, רגולציה, ניהול ותקשור סיכונים וגם אמון ציבורי - יידרש תהליך הדרגתי. ככה אני מציע לגשת אליו.
שלב 1: הכרה פומבית ביתרונות של אנרגיה גרעינית
תחילה צריך שיותר אנשים ידעו שאנרגיה גרעינית היא מקור אנרגיה אמין וזול, ולא פחות מכך - נטול זיהום סביבתי ודל פחמן. ההבנה הזו צריכה לחלחל לממשלות, יזמים פרטיים, גופי חברה אזרחית (כולל ארגוני סביבה) ובקרב הציבור הרחב.
זה צעד הכרחי כדי שיותר השקעות יופנו לתחום - למטרות מחקר ופיתוח, ולמטרות של הקמת תחנות כוח חדשות.
אני כותב את הפוסט הזה כי נראה שהשלב הזה התחיל - ועידת COP28 של האו"ם הכירה באנרגיה הגרעינית כאמצעי חשוב להתמודדות עם משבר האקלים (אולי זה קשור למחסור באנרגיה שהמלחמה באוקראינה יצרה לאירופים). בכל מקרה, זה צעד פומבי ראשון של שינוי הגישה כלפי גרעין, אחרי שנים שממשלות 'ירוקות' וארגוני סביבה נמנעו מכך.
שלב 2: שינוי מדיניות
ממשלות ושחקנים גדולים אחרים יפעלו באופן ממשי כדי להגביר את השימוש באנרגיה גרעינית. השלב הזה כולל השקעה ציבורית בפרויקטים כאלו. למשל, במקום לסגור תחנות כוח גרעינית (גרמניה, אני מסתכל עליך) - להקים ולפתוח תחנות כוח גרעינית חדשות. השלב הזה יכלול גם הסרה של חסמים רגולטוריים בולטים כדי לאפשר הקמה ותפעול של תחנות. חוץ מממשלות, גם גופים גדולים כמו מוסדות פיננסיים (מממנים של פרויקטים גדולים) ויזמים בתחום - צריכים לדעת שכדאי להם להיכנס לפרויקטים כאלו (מבחינה ציבורית, כלכלית ורגולטורית).
שלב 3: שינוי עומק של הרגולציה
אחרי שהתפיסה הציבורית תותאם, וגם יהיה שינוי מדיניות - יידרש תהליך ממושך ומעמיק של שינוי הרגולציה. במדינות שבהן קיימת רגולציה מכבידה (בראשן ארה"ב) צריך יהיה לצלול לפרטי הפרטים ולתקן את הרגולציה (אפשר גם לכתוב אותה מחדש). במדינות שבהן אין רגולציה - בעיקר כי אנרגיה גרעינית אסורה ולכן לא קיימת - צריך יהיה לייצר מהבסיס רגולציה שתהיה איכותית, תספק בטיחות אבל גם תאפשר גמישות תפעולית והקמה של תחנות בעלויות סבירות. מעבר לעלויות הציות הישירות, הרגולציה גם צריכה להיות צפויה ולספק וודאות.
אתגר גלובלי - פתרון גלובלי?
ואולי זה לא עניין למדינה אחת. כפי שהעיסוק באקלים נתפס כסוגייה גלובלית, גם הפתרונות יכולים (אולי צריכים) להיות גלובליים. אנרגיה גרעינית יכולה להיות אמצעי משמעותי במאמצים בתחום האקלים ובתחום הסביבה. אולי שחקנים עולמיים צריכים לקחת חלק בתהליך. למשל, האו"ם (באמצעות הסוכנות הבין-לאומית לאנרגיה גרעינית - סבא"א) יכול להוביל את המהלך ויגדיר את הסטנדרט שנדרש ממדיניות ומרגולציה בתחום. או שארגונים סביבתיים ידרשו שיפור של הרגולציה על אנרגיה גרעינית כדי שהיא תספק בטיחות, אך במחירים סבירים.
אם אנחנו באמת רציניים לגבי הסוגיה האקלימית אנחנו צריכים מקורות אנרגיה אמינים, בטוחים, זולים וירוקים. יש מקור אנרגיה כזה שיש לו עוד המון פוטנציאל לשיפור עתידי. חבל על הזמן. חבל על כל יום שבו אנחנו לא משתמשים יותר באנרגיה גרעינית במקום פחם, נפט וגז.
אחרי שהתפיסה הציבורית תותאם, וגם יהיה שינוי מדיניות - יידרש תהליך ממושך ומעמיק של שינוי הרגולציה. במדינות שבהן קיימת רגולציה מכבידה (בראשן ארה"ב) צריך יהיה לצלול לפרטי הפרטים ולתקן את הרגולציה (אפשר גם לכתוב אותה מחדש). במדינות שבהן אין רגולציה - בעיקר כי אנרגיה גרעינית אסורה ולכן לא קיימת - צריך יהיה לייצר מהבסיס רגולציה שתהיה איכותית, תספק בטיחות אבל גם תאפשר גמישות תפעולית והקמה של תחנות בעלויות סבירות. מעבר לעלויות הציות הישירות, הרגולציה גם צריכה להיות צפויה ולספק וודאות.
אתגר גלובלי - פתרון גלובלי?
ואולי זה לא עניין למדינה אחת. כפי שהעיסוק באקלים נתפס כסוגייה גלובלית, גם הפתרונות יכולים (אולי צריכים) להיות גלובליים. אנרגיה גרעינית יכולה להיות אמצעי משמעותי במאמצים בתחום האקלים ובתחום הסביבה. אולי שחקנים עולמיים צריכים לקחת חלק בתהליך. למשל, האו"ם (באמצעות הסוכנות הבין-לאומית לאנרגיה גרעינית - סבא"א) יכול להוביל את המהלך ויגדיר את הסטנדרט שנדרש ממדיניות ומרגולציה בתחום. או שארגונים סביבתיים ידרשו שיפור של הרגולציה על אנרגיה גרעינית כדי שהיא תספק בטיחות, אך במחירים סבירים.
אם אנחנו באמת רציניים לגבי הסוגיה האקלימית אנחנו צריכים מקורות אנרגיה אמינים, בטוחים, זולים וירוקים. יש מקור אנרגיה כזה שיש לו עוד המון פוטנציאל לשיפור עתידי. חבל על הזמן. חבל על כל יום שבו אנחנו לא משתמשים יותר באנרגיה גרעינית במקום פחם, נפט וגז.
זה קורה! חוק ה-AI של אירופה מתקדם לשלב הסופי.
היום שתי הוועדות בפרלמנט האיחוד האירופי אישרו את הנוסח הסופי של החוק.
בקרוב אפרסם סקירה וניתוח של החוק הסופי.
https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20240212IPR17618/artificial-intelligence-act-committees-confirm-landmark-agreement
היום שתי הוועדות בפרלמנט האיחוד האירופי אישרו את הנוסח הסופי של החוק.
בקרוב אפרסם סקירה וניתוח של החוק הסופי.
https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20240212IPR17618/artificial-intelligence-act-committees-confirm-landmark-agreement
European Parliament
Artificial Intelligence Act: committees confirm landmark agreement
MEPs have endorsed at committee level the provisional agreement on the Artificial Intelligence Act that ensures safety and complies with fundamental rights.
חוק ה-AI של אירופה יוצא לאוויר העולם: מה יש בו?
מומלץ לקרוא את הפוסט המלא באתר
לפני שבוע שתי ועדות של הפרלמנט האירופי אישרו את הפשרה בין הפרלמנט לנציבות (ה"ממשלה") של האיחוד האירופי לגבי החוק. בכך נסללה הדרך לחוקק את החוק ובקרוב מאוד הוא יתקבל באופן רשמי. למי שרוצה להעמיק - כתבתי כאן לפני חצי שנה כאשר הצעת החוק אושרה בפרלמנט האיחוד האירופי. ולפני שלושה שבועות ניתחתי והצגתי איך לדעתי כדאי לבנות את הרגולציה על בינה מלאכותית. [לינקים להכל - באתר האינטרנט]
המטרה של הפוסט הזה היא להציג לכם את החוק שעומד להתקבל, לפי הנוסח שאושר והוסכם.
זו סקירה רוחבית ולא מאוד מעמיקה. כדי שלא להאריך מאוד, לא אוכל להיכנס לכל ההיבטים והסוגיות. אם תכתבו לי שהנושא מעניין אתכם - יש סיכוי שהפוסט הזה יהפוך לסדרה עם עוד חלקים.
מוכנים? בואו נצלול לחוק ונראה מה מחכה לנו.
⬅️ על מה מדובר? מהו חוק ה-AI?
חוק ה-AI הוא המסגרת החוקית-רגולטורית שמיועדת להסדיר את המכירה ואת השימוש בבינה מלאכותית באיחוד האירופי. מטרתו הרשמית היא להבטיח את התפקוד התקין של השוק על ידי קביעת סטנדרטים עבור מערכות בינה מלאכותית במדינות החברות באיחוד האירופי.
זו הרגולציה המקיפה הראשונה בעולם שמתייחסת לסיכונים מבינה מלאכותית ומטפל בהם באמצעות מערכת של חובות ודרישות שמטרתן לשמור על הבריאות, הבטיחות וזכויות יסוד. בגלל שהאיחוד האירופי הוא שוק ענק עם סחר בין-לאומי מפותח ולאור ההגדרות הרחבות בחוק, לחוק צפויות להיות השפעות בקנה מידה עולמי.
⬅️ 1. על מי החוק חל?
ההגדרה בחוק הסופי רחבה מאוד. החוק חל על מערכת בינה מלאכותית ("AI system"). איך החוק מגדיר את זה? ככה:
"a machine-based system designed to operate with varying levels of autonomy and that may exhibit adaptiveness after deployment and that, for explicit or implicit objectives, infers, from the input it receives, how to generate outputs such as predictions, content, recommendations, or decisions that can influence physical or virtual environments"
המוקד של ההגדרה הזו היא האוטונומיות של המערכת. זאת אומרת, המערכת מתפתחת, לומדת ומשתנה. בניגוד למערכת טכנית שהתוצאה או הפלט שלה ודאיים וידועים מראש. עוד מילת מפתח מעניין היא "infers" - בעברית: "מסיק מסקנות". זאת אומרת, אנחנו מדברים על מערכות אוטונומיות שהן גם מערכות חושבות. ההגדרה הזו צלצלה לי מוכר. נראה לי שהם אימצו את ההגדרה של ה-OECD.
ההגדרה בנוסח הסופי שונה מההגדרה בהצעת החוק המקורית, שהתבססה על רשימה יותר סגורה ומוגדרת של טכנולוגיות.
לשינוי ההגדרה יש כמה השפעות: נראה שזו הגדרה רחבה יותר שתחול על יותר מערכות; היא ניטרלית מבחינה טכנולוגית; ובגלל שזו הגדרה מהותית ולא טכנית - נראה שהיא תהיה רלוונטית למשך יותר זמן.
⬅️ 2. המודל המרכזי של החוק: ניהול סיכונים
החוק מתבסס על גישה של ניהול סיכונים. הם חילקו את המערכת והתרחישים השונים לארבע קבוצות:
- סיכון בלתי נסבל (unacceptable risk);
- סיכון גבוה (high risk);
- סיכון נמוך / מוגבל (limited risk);
- סיכון מינימלי / מזערי (minimal risk).
🔸מערכות שיוצרות סיכון בלתי נסבל
מערכות ושימושים שיוצרים סיכון בלתי נסבל יהיו אסורים. בקבוצה הזו נכללים: מערכות שמנצלות חולשות אנושיות (של קבוצה או של הפרט), מערכת ניקוד חברתי, ועוד.
במקור, רשימת האיסורים המוחלטים כללה גם שימוש ב-AI לזיהוי ביומטרי בזמן אמת למטרות אכיפת חוק (למשל, מצלמות שמבצעות זיהוי פנים כדי לאתר פושעים). בחודשים האחרונים היה באירופה דיון מקיף על האיסור הזה, כי הממשלות וגופי אכיפת החוק מאוד רוצים להשתמש ב-AI למלחמה בפשיעה ובטרור.
בנוסח הסופי, ריככו את האיסור והוסיפו חריגים. הוחלט לקבוע חריג לאיסור המוחלט הזה: מותר יהיה להשתמש בזיהוי ביומטרי בנוגע לרשימה של מטרות מותרות כמו חיפוש וזיהוי קורבנות של סחר בבני אדם או עבירות מין; או לצורך מניעת מתקפות טרור. גם כשהחריג חל, ההפעלה שלו לא פשוטה - צריך לבצע בחינה מעמיקה, ולקבל צו שיאשר את זה.
🔸מערכות שיוצרות סיכון גבוה
מערכות שיוצרות סיכון גבוה - יהיו כפופות לשורה של מגבלות, חובות ותנאים. זו ליבת החוק. במקור פרלמנט האיחוד האירופי העריך שרק 20% מהמערכות והמוצרים יפלו לקבוצה הזו. שמעתי הערכות שהמספר האמיתי כנראה גבוה יותר.
🔸מערכת ברמות סיכון נמוכות:
מערכות שיוצרות סיכון נמוך - יהיו כפופות בעיקר לחובות שקיפות (לפי ההערכות של האירופים הרוב המכריע של המערכות נופלות בקבוצה הזו) והוראותיו די פשוטות.
מערכת שיוצרת סיכון מינימלי - על מערכת כאלה אין דרישות מכוח החוק.
עיקר המשחק והדיון הוא בין הקבוצה שבסיכון גבוה לקבוצה שבסיכון נמוך.
מומלץ לקרוא את הפוסט המלא באתר
לפני שבוע שתי ועדות של הפרלמנט האירופי אישרו את הפשרה בין הפרלמנט לנציבות (ה"ממשלה") של האיחוד האירופי לגבי החוק. בכך נסללה הדרך לחוקק את החוק ובקרוב מאוד הוא יתקבל באופן רשמי. למי שרוצה להעמיק - כתבתי כאן לפני חצי שנה כאשר הצעת החוק אושרה בפרלמנט האיחוד האירופי. ולפני שלושה שבועות ניתחתי והצגתי איך לדעתי כדאי לבנות את הרגולציה על בינה מלאכותית. [לינקים להכל - באתר האינטרנט]
המטרה של הפוסט הזה היא להציג לכם את החוק שעומד להתקבל, לפי הנוסח שאושר והוסכם.
זו סקירה רוחבית ולא מאוד מעמיקה. כדי שלא להאריך מאוד, לא אוכל להיכנס לכל ההיבטים והסוגיות. אם תכתבו לי שהנושא מעניין אתכם - יש סיכוי שהפוסט הזה יהפוך לסדרה עם עוד חלקים.
מוכנים? בואו נצלול לחוק ונראה מה מחכה לנו.
⬅️ על מה מדובר? מהו חוק ה-AI?
חוק ה-AI הוא המסגרת החוקית-רגולטורית שמיועדת להסדיר את המכירה ואת השימוש בבינה מלאכותית באיחוד האירופי. מטרתו הרשמית היא להבטיח את התפקוד התקין של השוק על ידי קביעת סטנדרטים עבור מערכות בינה מלאכותית במדינות החברות באיחוד האירופי.
זו הרגולציה המקיפה הראשונה בעולם שמתייחסת לסיכונים מבינה מלאכותית ומטפל בהם באמצעות מערכת של חובות ודרישות שמטרתן לשמור על הבריאות, הבטיחות וזכויות יסוד. בגלל שהאיחוד האירופי הוא שוק ענק עם סחר בין-לאומי מפותח ולאור ההגדרות הרחבות בחוק, לחוק צפויות להיות השפעות בקנה מידה עולמי.
⬅️ 1. על מי החוק חל?
ההגדרה בחוק הסופי רחבה מאוד. החוק חל על מערכת בינה מלאכותית ("AI system"). איך החוק מגדיר את זה? ככה:
"a machine-based system designed to operate with varying levels of autonomy and that may exhibit adaptiveness after deployment and that, for explicit or implicit objectives, infers, from the input it receives, how to generate outputs such as predictions, content, recommendations, or decisions that can influence physical or virtual environments"
המוקד של ההגדרה הזו היא האוטונומיות של המערכת. זאת אומרת, המערכת מתפתחת, לומדת ומשתנה. בניגוד למערכת טכנית שהתוצאה או הפלט שלה ודאיים וידועים מראש. עוד מילת מפתח מעניין היא "infers" - בעברית: "מסיק מסקנות". זאת אומרת, אנחנו מדברים על מערכות אוטונומיות שהן גם מערכות חושבות. ההגדרה הזו צלצלה לי מוכר. נראה לי שהם אימצו את ההגדרה של ה-OECD.
ההגדרה בנוסח הסופי שונה מההגדרה בהצעת החוק המקורית, שהתבססה על רשימה יותר סגורה ומוגדרת של טכנולוגיות.
לשינוי ההגדרה יש כמה השפעות: נראה שזו הגדרה רחבה יותר שתחול על יותר מערכות; היא ניטרלית מבחינה טכנולוגית; ובגלל שזו הגדרה מהותית ולא טכנית - נראה שהיא תהיה רלוונטית למשך יותר זמן.
⬅️ 2. המודל המרכזי של החוק: ניהול סיכונים
החוק מתבסס על גישה של ניהול סיכונים. הם חילקו את המערכת והתרחישים השונים לארבע קבוצות:
- סיכון בלתי נסבל (unacceptable risk);
- סיכון גבוה (high risk);
- סיכון נמוך / מוגבל (limited risk);
- סיכון מינימלי / מזערי (minimal risk).
🔸מערכות שיוצרות סיכון בלתי נסבל
מערכות ושימושים שיוצרים סיכון בלתי נסבל יהיו אסורים. בקבוצה הזו נכללים: מערכות שמנצלות חולשות אנושיות (של קבוצה או של הפרט), מערכת ניקוד חברתי, ועוד.
במקור, רשימת האיסורים המוחלטים כללה גם שימוש ב-AI לזיהוי ביומטרי בזמן אמת למטרות אכיפת חוק (למשל, מצלמות שמבצעות זיהוי פנים כדי לאתר פושעים). בחודשים האחרונים היה באירופה דיון מקיף על האיסור הזה, כי הממשלות וגופי אכיפת החוק מאוד רוצים להשתמש ב-AI למלחמה בפשיעה ובטרור.
בנוסח הסופי, ריככו את האיסור והוסיפו חריגים. הוחלט לקבוע חריג לאיסור המוחלט הזה: מותר יהיה להשתמש בזיהוי ביומטרי בנוגע לרשימה של מטרות מותרות כמו חיפוש וזיהוי קורבנות של סחר בבני אדם או עבירות מין; או לצורך מניעת מתקפות טרור. גם כשהחריג חל, ההפעלה שלו לא פשוטה - צריך לבצע בחינה מעמיקה, ולקבל צו שיאשר את זה.
🔸מערכות שיוצרות סיכון גבוה
מערכות שיוצרות סיכון גבוה - יהיו כפופות לשורה של מגבלות, חובות ותנאים. זו ליבת החוק. במקור פרלמנט האיחוד האירופי העריך שרק 20% מהמערכות והמוצרים יפלו לקבוצה הזו. שמעתי הערכות שהמספר האמיתי כנראה גבוה יותר.
🔸מערכת ברמות סיכון נמוכות:
מערכות שיוצרות סיכון נמוך - יהיו כפופות בעיקר לחובות שקיפות (לפי ההערכות של האירופים הרוב המכריע של המערכות נופלות בקבוצה הזו) והוראותיו די פשוטות.
מערכת שיוצרת סיכון מינימלי - על מערכת כאלה אין דרישות מכוח החוק.
עיקר המשחק והדיון הוא בין הקבוצה שבסיכון גבוה לקבוצה שבסיכון נמוך.
⬅️ 3. החובות שחלות על מערכות בסיכון גבוה
גם פה צריך להתחיל בהגדרה - מה היא מערכת בסיכון גבוה? החוק קובע שתי חלופות להגדרה של מערכת ככזו בסיכון גבוה:
- מערכת AI שמיועדת לשמש כמוצר (או רכיב) שכפוף לחקיקה ספציפית של האיחוד האירופי, כמו תעופה, אבטחת רכב, ציוד ימי, צעצועים, מעליות, וציוד מגן אישי.
- מערכות AI שמפורטות בנספח 3 לחוק. הנספח כולל מערכות זיהוי ביומטרי מרחוק (אבל לא בזמן אמת / לאכיפת חוק), מערכות שהן חלק מרכיב בטיחות בתשתיות קריטיות ומערכות שמשמשות בתחומי החינוך, תעסוקה, ניקוד אשראי, אכיפת חוק, הגירה ותהליך דמוקרטי.
אבל תחת החלופה הזו יש חריג: אם המערכת לא יוצרת סיכון משמעותי לבריאות, לבטיחות או לזכויות אדם בסיסיות - היא לא תחשב כמערכת בסיכון גבוה (ותסווג כמערכת בסיכון נמוך). בכל מקרה, גם מערכת שנכנסת תחת החריג, צריכה להירשם כמערכת בסיכון גבוה שקיבלה חריג.
הקבוצה הראשונה מזהה תחומים לפי העובדה שכבר יש עליהם רגולציה, ולכן זה פרוקסי לכך שרמת הסיכון בהם גבוהה. הקבוצה השניה מפנה לרשימה של תחומים רגישים, שמספיק שנוגעים בהם - ומדובר בסיכון גבוה.
ההגדרה לא סגורה לחלוטין ולכן עוד צפויים דיונים סביב הפרשנות של ההוראות והחריגים שלהם. אולי זה יהיה בנהלים של נציבות האיחוד האירופי ואולי זה יגיע גם לבתי המשפט.
למשל, החריג לחלופה השניה (מערכת בתחום רגיש מתוך הרשימה שבנספח 3, אבל שלא יוצרת סיכון לבריאות, בטיחות או זכויות בסיסיות) - יהיה מאוד חשוב. החריג מתאים מאוד למערכות שמבצעות משימה טכנית ו"סגורה", או מערכת שמשלימה פעולה אנושית אבל לא מחליפה שיקול דעת אנושי ולא מבצעת פעולה חדשה, או מערכת שכפופה לבקרה אנושית. מצד שני, אם המערכת מסווגת בני אדם לקטגוריות, למשל באמצעות profiling - היא תחשב מערכת בסיכון גבוה.
הרבה חברות (ומדינות שמשתמשות ב-AI) ירצו להיכנס לגדרי החריג ויטענו שהמערכת שלהן לא מציבות סיכון לבריאות, לבטיחות או לזכויות בסיסיות. זה עומד להיות מוקד מרכזי בעיסוק סביב החוק.
🔸ומה החובות עצמן?
מערכת AI בסיכון גבוה תהיה כפופה למשטר מחמיר של דרישות רבות. למשל - המפעיל / ספק של המערכת נדרש לבצע הערכת סיכונים, להתבסס על מידע באיכות גבוהה, לתעד את ההחלטות המרכזיות בפיתוח ובאימון המערכת (גם במישור האתי וגם במישור הטכנולוגי), לאסוף ולשמור תיעוד על הביצוע של המערכת, לגלות למשתמשים מידע על התכלית של המערכת, לוודא שיש פיקוח אנושי שמסוגל להתערב בפעילות של המערכת ועוד.
דרישה נוספת היא לבדוק מראש שהמערכת עומדת בדרישות של החוק, לפני הפעלה מסחרית שלה ולפני מכירה שלה. כמו שהזכרתי קודם, המערכות ברמת סיכון גבוהה ירשמו במרשם מסודר של האיחוד האירופי שגם יהיה נגיש לציבור.
🔸 ויש עוד חובות: על משתמשים, מפיצים ועוד
בכל הנוגע למערכות בסיכון גבוה, החוק מטיל חובות רבות על המון שחקנים. העיקרון הזה מרחיב מאוד את מעגל המפוקחים. למשל, קניתם מוצר שיש בתוכו רכיב AI - מזל טוב, אתם כפופים לחוק (תרשמו, תתחילו לתעד, תבצעו הערכת סיכונים ועוד ועוד).
החוק מטיל חובות על הספק (provider) של מערכות בסיכון גבוה, וגם על מי שמיישם אותה (deployer). החוק חל גם על מעגל שני: על מי שייבא או מכניס אותה לאיחוד האירופי (importer), למי שמפיץ (distributor). היבואן והמפיץ בעיקר צריכים לאמת שהמערכת שהם מכניסים או משווקים באיחוד האירופי עומדת בכללים. על פניו מצבם הכי טוב כי הם לא "פותחים את הקופסה" ולכן הם נדרשים רק באימות מבחוץ.
המיישם צריך להבטיח שיהיה פיקוח אנושי על המערכת - גם ברמת הביצועים וגם כדי לתעד, לאסוף ולנתח את המידע על הפעילות שלה. חובת שמירת המידע חלה במינימום למשך שישה חודשים.
גם פה צריך להתחיל בהגדרה - מה היא מערכת בסיכון גבוה? החוק קובע שתי חלופות להגדרה של מערכת ככזו בסיכון גבוה:
- מערכת AI שמיועדת לשמש כמוצר (או רכיב) שכפוף לחקיקה ספציפית של האיחוד האירופי, כמו תעופה, אבטחת רכב, ציוד ימי, צעצועים, מעליות, וציוד מגן אישי.
- מערכות AI שמפורטות בנספח 3 לחוק. הנספח כולל מערכות זיהוי ביומטרי מרחוק (אבל לא בזמן אמת / לאכיפת חוק), מערכות שהן חלק מרכיב בטיחות בתשתיות קריטיות ומערכות שמשמשות בתחומי החינוך, תעסוקה, ניקוד אשראי, אכיפת חוק, הגירה ותהליך דמוקרטי.
אבל תחת החלופה הזו יש חריג: אם המערכת לא יוצרת סיכון משמעותי לבריאות, לבטיחות או לזכויות אדם בסיסיות - היא לא תחשב כמערכת בסיכון גבוה (ותסווג כמערכת בסיכון נמוך). בכל מקרה, גם מערכת שנכנסת תחת החריג, צריכה להירשם כמערכת בסיכון גבוה שקיבלה חריג.
הקבוצה הראשונה מזהה תחומים לפי העובדה שכבר יש עליהם רגולציה, ולכן זה פרוקסי לכך שרמת הסיכון בהם גבוהה. הקבוצה השניה מפנה לרשימה של תחומים רגישים, שמספיק שנוגעים בהם - ומדובר בסיכון גבוה.
ההגדרה לא סגורה לחלוטין ולכן עוד צפויים דיונים סביב הפרשנות של ההוראות והחריגים שלהם. אולי זה יהיה בנהלים של נציבות האיחוד האירופי ואולי זה יגיע גם לבתי המשפט.
למשל, החריג לחלופה השניה (מערכת בתחום רגיש מתוך הרשימה שבנספח 3, אבל שלא יוצרת סיכון לבריאות, בטיחות או זכויות בסיסיות) - יהיה מאוד חשוב. החריג מתאים מאוד למערכות שמבצעות משימה טכנית ו"סגורה", או מערכת שמשלימה פעולה אנושית אבל לא מחליפה שיקול דעת אנושי ולא מבצעת פעולה חדשה, או מערכת שכפופה לבקרה אנושית. מצד שני, אם המערכת מסווגת בני אדם לקטגוריות, למשל באמצעות profiling - היא תחשב מערכת בסיכון גבוה.
הרבה חברות (ומדינות שמשתמשות ב-AI) ירצו להיכנס לגדרי החריג ויטענו שהמערכת שלהן לא מציבות סיכון לבריאות, לבטיחות או לזכויות בסיסיות. זה עומד להיות מוקד מרכזי בעיסוק סביב החוק.
🔸ומה החובות עצמן?
מערכת AI בסיכון גבוה תהיה כפופה למשטר מחמיר של דרישות רבות. למשל - המפעיל / ספק של המערכת נדרש לבצע הערכת סיכונים, להתבסס על מידע באיכות גבוהה, לתעד את ההחלטות המרכזיות בפיתוח ובאימון המערכת (גם במישור האתי וגם במישור הטכנולוגי), לאסוף ולשמור תיעוד על הביצוע של המערכת, לגלות למשתמשים מידע על התכלית של המערכת, לוודא שיש פיקוח אנושי שמסוגל להתערב בפעילות של המערכת ועוד.
דרישה נוספת היא לבדוק מראש שהמערכת עומדת בדרישות של החוק, לפני הפעלה מסחרית שלה ולפני מכירה שלה. כמו שהזכרתי קודם, המערכות ברמת סיכון גבוהה ירשמו במרשם מסודר של האיחוד האירופי שגם יהיה נגיש לציבור.
🔸 ויש עוד חובות: על משתמשים, מפיצים ועוד
בכל הנוגע למערכות בסיכון גבוה, החוק מטיל חובות רבות על המון שחקנים. העיקרון הזה מרחיב מאוד את מעגל המפוקחים. למשל, קניתם מוצר שיש בתוכו רכיב AI - מזל טוב, אתם כפופים לחוק (תרשמו, תתחילו לתעד, תבצעו הערכת סיכונים ועוד ועוד).
החוק מטיל חובות על הספק (provider) של מערכות בסיכון גבוה, וגם על מי שמיישם אותה (deployer). החוק חל גם על מעגל שני: על מי שייבא או מכניס אותה לאיחוד האירופי (importer), למי שמפיץ (distributor). היבואן והמפיץ בעיקר צריכים לאמת שהמערכת שהם מכניסים או משווקים באיחוד האירופי עומדת בכללים. על פניו מצבם הכי טוב כי הם לא "פותחים את הקופסה" ולכן הם נדרשים רק באימות מבחוץ.
המיישם צריך להבטיח שיהיה פיקוח אנושי על המערכת - גם ברמת הביצועים וגם כדי לתעד, לאסוף ולנתח את המידע על הפעילות שלה. חובת שמירת המידע חלה במינימום למשך שישה חודשים.
⬅️ 4. חובות מיוחדות על ממשלות וגופים פיננסים
אם גוף ציבורי או גוף פיננסי (למשל, בנק או חברת ביטוח) רוצים להשתמש במערכת AI בסיכון גבוה - חלות עליהן בנוסף עוד הוראות. בדרך כלל הגופים האלו יפלו בקלות לאחת ההגדרות של מערכת בסיכון גבוה.
הם נדרשים לבצע מראש הערכת השפעות על זכויות בסיסיות, או בקיצור - FRIA. זה האח הקטן והטרי של הערכת השפעות רגולציה (RIA - regulatory impact assessment). החוק מגדיר מסגרת לביצוע ה-FIRA: זיהוי הסיכונים, זיהוי הגופים שחשופים לסיכון (וניתוח לאילו קבוצות הם משתייכים), הגדרת אמצעי בקרה, עצמאיים, הגדרת צעדים לצמצום הסיכון, בחינת תדירות השימוש הצפוי במערכת ועוד. זה כאב ראש משמעותי, וכמובן שברגע שהחובה הזו קיימת, אותם גופים חשופים לתביעות בטענה שהם לא ביצוע את ה-FIRA כמו שנדרש לפי החוק.
⬅️5. הזכות לקבל הסבר על החלטות שהתקבלו
ברקע חקיקת חוק ה-AI עמד דיון משפטי אחר: האם רגולציית הפרטיות של האיחוד האירופי (GDPR) מעניקה לאדם זכות לקבל מידע והסבר על החלטה שמערכת קיבלה לגביו אם בקר אנושי היה מעורב בהחלטה שיש לה משמעות משפטית או משמעות דומה.
למשל, אם בקר אנושי משתמש במערכת AI והתקבלה החלטה לשלול ממני זכות מסוימת - האם יש לי זכות משפטית לקבל הסבר על אופן קבלת ההחלטה? הזכות לקבל הסבר עומדת כמובן במתח ישיר עם בעיית הקופסה השחורה והקושי להסביר החלטות של מערכות AI.
חוק ה-AI מבהיר את הנקודה הזו: הזכות קיימת ביחס למערכות בסיכון גבוה לפי הרשימה שבנספח 3 לחוק.
התוצאה - בקרוב אנחנו נראה מאבקים משפטיים סביב אנשים פרטיים שדורשים לקבל הסברים להחלטות של מערכת AI, לבין חברות טכנולוגיה וגופים שמשתמשים במערכות האלו, שלא ירצו לחשוף את המידע.
יש סיבות טובות להתנגד לחשוף את המידע. את הראשונה הזכרתי - הקושי למסור מידע על מערכת אטומה שלא לגמרי ברור לנו איך היא מקבלת החלטות. סיבה נוספת היא שאם המידע הזה זמין, הוא עשוי להיות סוד מסחרי. הרי, המוצר הוא מערכת שמקבלת החלטות. אז אם נחייב אותם לחשוף איך המערכת מקבלת החלטות (פרמטרים, שיטת ניתוח) , נוציא את העוקץ.
⬅️6. חובות השקיפות
כל המערכות שכפופות לחוק נדרשות בחובות השקיפות. מערכות בסיכון נמוך יהיו כפופות בעיקר לחובות האלו. ההגדרה בחוק די רחבה והיא תופסת את רוב מה שנשאר ולא נכלל בקטגוריות של סיכון בלתי נסבל (איסור) וסיכון גבוה (מגבלות קשות). תמצאו בתוכה מערכות שאמורות לתקשר ישירות עם בני אדם, מערכות יוצרות (chat GPT, midjourney) ועוד.
במקרים האלו יש חובה ליידע את המשתמש שמולו ניצבת מערכת שיש בה AI.
בנוסף, המידע והפלט של המערכת יהיה צריך לאפשר סימון / זיהוי שמדובר בתוכן שנוצר או שונה על-ידי מערכת AI.
אם גוף ציבורי או גוף פיננסי (למשל, בנק או חברת ביטוח) רוצים להשתמש במערכת AI בסיכון גבוה - חלות עליהן בנוסף עוד הוראות. בדרך כלל הגופים האלו יפלו בקלות לאחת ההגדרות של מערכת בסיכון גבוה.
הם נדרשים לבצע מראש הערכת השפעות על זכויות בסיסיות, או בקיצור - FRIA. זה האח הקטן והטרי של הערכת השפעות רגולציה (RIA - regulatory impact assessment). החוק מגדיר מסגרת לביצוע ה-FIRA: זיהוי הסיכונים, זיהוי הגופים שחשופים לסיכון (וניתוח לאילו קבוצות הם משתייכים), הגדרת אמצעי בקרה, עצמאיים, הגדרת צעדים לצמצום הסיכון, בחינת תדירות השימוש הצפוי במערכת ועוד. זה כאב ראש משמעותי, וכמובן שברגע שהחובה הזו קיימת, אותם גופים חשופים לתביעות בטענה שהם לא ביצוע את ה-FIRA כמו שנדרש לפי החוק.
⬅️5. הזכות לקבל הסבר על החלטות שהתקבלו
ברקע חקיקת חוק ה-AI עמד דיון משפטי אחר: האם רגולציית הפרטיות של האיחוד האירופי (GDPR) מעניקה לאדם זכות לקבל מידע והסבר על החלטה שמערכת קיבלה לגביו אם בקר אנושי היה מעורב בהחלטה שיש לה משמעות משפטית או משמעות דומה.
למשל, אם בקר אנושי משתמש במערכת AI והתקבלה החלטה לשלול ממני זכות מסוימת - האם יש לי זכות משפטית לקבל הסבר על אופן קבלת ההחלטה? הזכות לקבל הסבר עומדת כמובן במתח ישיר עם בעיית הקופסה השחורה והקושי להסביר החלטות של מערכות AI.
חוק ה-AI מבהיר את הנקודה הזו: הזכות קיימת ביחס למערכות בסיכון גבוה לפי הרשימה שבנספח 3 לחוק.
התוצאה - בקרוב אנחנו נראה מאבקים משפטיים סביב אנשים פרטיים שדורשים לקבל הסברים להחלטות של מערכת AI, לבין חברות טכנולוגיה וגופים שמשתמשים במערכות האלו, שלא ירצו לחשוף את המידע.
יש סיבות טובות להתנגד לחשוף את המידע. את הראשונה הזכרתי - הקושי למסור מידע על מערכת אטומה שלא לגמרי ברור לנו איך היא מקבלת החלטות. סיבה נוספת היא שאם המידע הזה זמין, הוא עשוי להיות סוד מסחרי. הרי, המוצר הוא מערכת שמקבלת החלטות. אז אם נחייב אותם לחשוף איך המערכת מקבלת החלטות (פרמטרים, שיטת ניתוח) , נוציא את העוקץ.
⬅️6. חובות השקיפות
כל המערכות שכפופות לחוק נדרשות בחובות השקיפות. מערכות בסיכון נמוך יהיו כפופות בעיקר לחובות האלו. ההגדרה בחוק די רחבה והיא תופסת את רוב מה שנשאר ולא נכלל בקטגוריות של סיכון בלתי נסבל (איסור) וסיכון גבוה (מגבלות קשות). תמצאו בתוכה מערכות שאמורות לתקשר ישירות עם בני אדם, מערכות יוצרות (chat GPT, midjourney) ועוד.
במקרים האלו יש חובה ליידע את המשתמש שמולו ניצבת מערכת שיש בה AI.
בנוסף, המידע והפלט של המערכת יהיה צריך לאפשר סימון / זיהוי שמדובר בתוכן שנוצר או שונה על-ידי מערכת AI.
⬅️7. הפיקוח והאכיפה
מי שיפר את החוק חשוף לקנס של עד 35 מיליון אירו או עד 7% מהמחזור העולמי של המפר (שימו לב: לא הרווח, אלא כל המחזור העסקי; ולא רק באירופה, אלא בכל העולם). גובה הקנס יהיה בהתאם לחומרת ההפרה.
החוק יוצר מספר גופים ובעלי תפקידים כמו ה-AI Office וה-AI Board, שלא התעמקתי בהבדל ביניהם. היישום, הפיקוח והאכיפה של החוק יעשו על-ידי הרגולטורים במדינות השונות שחברות באיחוד. בנוסף, מערכת שהחוק מחייב חלק מהמפוקחים לבצע תהליך הערכה עצמית (FRIA) - גם הם לוקחים חלק ביישום של החוק ויהיו בממשק אינטנסיבי עם הרשויות.
בהקשר של היישום והפיקוח, מעניין לציין שהאיחוד האירופי כבר פרסמו באתר שלהם לינק למעין שאלון "בחן את עצמך", שעוזר למפוקח להבין האם המערכת שלו עומדת בהוראות החוק. זה מאוד יפה - מאפשר למפוקח לבדוק את עצמו, ואז כמובן לתקן.
⬅️ 8. מתי החוק יכנס לתוקף?
האירופים יחוקקו את החוק בקרוב. ברגע שזה יקרה, תתחיל ספירה לאחור של מספר מועדים:
- בתוך חצי שנה - ייכנס לתוקף האיסור על שימוש במערכות שיוצרות סיכון קריטי (זאת אומרת שהאיסור המוחלט יכנס לתוקף ראשון);
- בתוך שנתיים (זאת אומרת, 2026) יכנסו לתוקף רוב ההוראות של החוק לגבי מערכות בסיכון נמוך ומערכות בסיכון גבוה שנכללות תחת החלופה הראשונה (פעילות שיש עליה רגולציה מסוג שהוגדר).
- בתוך שלוש שנים (זאת אומרת, 2027) יכנסו לתוקף החובות שחלות על מערכות בסיכון גבוה שנכללות תחת החלופה השניה (תחומים מוגדרים כמו חינוך, תעסוקה, ניקוד אשראי, אכיפת חוק ועוד).
- בתוך ארבע שנים (זאת אומרת, 2028) החוק יחול על מערכות בסיכון גבוה שנמצאות בשימוש של גופים ציבוריים והיו בשימוש לפני שהחוק נכנס לתוקף.
אולי תקופת המעבר הזו תיצור תמריץ לממשלות להפעיל באופן מיידי מערכות כאלו, כדי להנות מהתחולה המאוחרת. האם זה יגרום לגופים הציבוריים להעלות לאוויר מערכות לא בשלות (לא יציבות, לא בטוחות) רק כדי שיהיו בשימוש לפני שהחוק נכנס לתוקף?
זה אומר שייקח קצת זמן, אבל החוק הזה יתחיל לעשות גלים.
ובגלל התחולה הרחבה (הגדרה רחבה + מעגלים של שחקנים) - הוא ישפיע גם מחוץ לאירופה.
⬅️ 9. תם ולא נשלם: סוגיות רוחב נוספות
אפשר להעמיק בחוק הזה עוד ועוד, אבל לסיכום אני רוצה להסתכל רחב. החוק הזה הוא רק חלק בפאזל של החקיקה והרגולציה על בינה מלאכותית. כדי להסדיר את הפעילות הזו ולהתאים את הכללים לעולם עם AI, יהיה צורך בעדכון של עוד רגולציות ועוד חוקים.
למשל:
- סייבר: זה הכי מתבקש. ככל שהעולם הופך יותר דיגיטלי וככל שמערכות דיגיטליות מבצעות פעולות יותר קריטיות, כך הגנת הסייבר הופכת להיות קריטית. אני לא יודע איך, אבל רגולציית הסייבר גם תתאים את עצמה לשינויים שמערכות בינה מלאכותית יביאו.
- קניין רוחני: כל מערכת ה-AI ש"יוצרות", לא באמת יוצרות. הן לומדות טקסטים, תמונות, מוזיקה, ויצירות אחרות - ועל בסיסן יודעות לתת פלט או לנתח משהו. אם אימנתי את מערכת ה-AI על ספר שמישהו כתב או על תמונה שמישהו צייר - מה המשמעות בהיבטי זכויות היוצרים?
- דיני חוזים ודיני נזיקין: להבהיר מי אחראי לנזקים, מצגי שווא, הפרות חוזה ועוד שמבוצעים כאשר מערכת AI מעורבת?
חלק מהפאזל הזה כבר קיים. האיחוד האירופי מרכיב את הרגולציה שלו לעידן הדיגיטלי חתיכה אחר חתיכה. הזכרתי את ה-GDPR לעניין הפרטיות. יש עוד שני חוקים חדשים יותר: ה-Digital Services Act (עוסק בשקיפות ובהגנה על המשתמשים) וה-Digital Markets Act (קובע כללים עבור הפלטפורמות הדיגיטליות, כדי לקדם תחרות).
__
החוק הזה עומד להשפיע על הכלכלה העולמית ועל החברה שלנו.
תהיה לו השפעה דרמטית. לא פחות.
חשוב להבין ולהכיר אותו.
הסקירה כאן היתה מאוד כללית ומבלי להיכנס להמון סוגיות ודילמות שהחוק מעלה.
__
לקריאת הפוסט המלא, עם לינקים למקורות ופוסטים נוספים - מומלץ היכנס לאתר האינטרנט.
מי שיפר את החוק חשוף לקנס של עד 35 מיליון אירו או עד 7% מהמחזור העולמי של המפר (שימו לב: לא הרווח, אלא כל המחזור העסקי; ולא רק באירופה, אלא בכל העולם). גובה הקנס יהיה בהתאם לחומרת ההפרה.
החוק יוצר מספר גופים ובעלי תפקידים כמו ה-AI Office וה-AI Board, שלא התעמקתי בהבדל ביניהם. היישום, הפיקוח והאכיפה של החוק יעשו על-ידי הרגולטורים במדינות השונות שחברות באיחוד. בנוסף, מערכת שהחוק מחייב חלק מהמפוקחים לבצע תהליך הערכה עצמית (FRIA) - גם הם לוקחים חלק ביישום של החוק ויהיו בממשק אינטנסיבי עם הרשויות.
בהקשר של היישום והפיקוח, מעניין לציין שהאיחוד האירופי כבר פרסמו באתר שלהם לינק למעין שאלון "בחן את עצמך", שעוזר למפוקח להבין האם המערכת שלו עומדת בהוראות החוק. זה מאוד יפה - מאפשר למפוקח לבדוק את עצמו, ואז כמובן לתקן.
⬅️ 8. מתי החוק יכנס לתוקף?
האירופים יחוקקו את החוק בקרוב. ברגע שזה יקרה, תתחיל ספירה לאחור של מספר מועדים:
- בתוך חצי שנה - ייכנס לתוקף האיסור על שימוש במערכות שיוצרות סיכון קריטי (זאת אומרת שהאיסור המוחלט יכנס לתוקף ראשון);
- בתוך שנתיים (זאת אומרת, 2026) יכנסו לתוקף רוב ההוראות של החוק לגבי מערכות בסיכון נמוך ומערכות בסיכון גבוה שנכללות תחת החלופה הראשונה (פעילות שיש עליה רגולציה מסוג שהוגדר).
- בתוך שלוש שנים (זאת אומרת, 2027) יכנסו לתוקף החובות שחלות על מערכות בסיכון גבוה שנכללות תחת החלופה השניה (תחומים מוגדרים כמו חינוך, תעסוקה, ניקוד אשראי, אכיפת חוק ועוד).
- בתוך ארבע שנים (זאת אומרת, 2028) החוק יחול על מערכות בסיכון גבוה שנמצאות בשימוש של גופים ציבוריים והיו בשימוש לפני שהחוק נכנס לתוקף.
אולי תקופת המעבר הזו תיצור תמריץ לממשלות להפעיל באופן מיידי מערכות כאלו, כדי להנות מהתחולה המאוחרת. האם זה יגרום לגופים הציבוריים להעלות לאוויר מערכות לא בשלות (לא יציבות, לא בטוחות) רק כדי שיהיו בשימוש לפני שהחוק נכנס לתוקף?
זה אומר שייקח קצת זמן, אבל החוק הזה יתחיל לעשות גלים.
ובגלל התחולה הרחבה (הגדרה רחבה + מעגלים של שחקנים) - הוא ישפיע גם מחוץ לאירופה.
⬅️ 9. תם ולא נשלם: סוגיות רוחב נוספות
אפשר להעמיק בחוק הזה עוד ועוד, אבל לסיכום אני רוצה להסתכל רחב. החוק הזה הוא רק חלק בפאזל של החקיקה והרגולציה על בינה מלאכותית. כדי להסדיר את הפעילות הזו ולהתאים את הכללים לעולם עם AI, יהיה צורך בעדכון של עוד רגולציות ועוד חוקים.
למשל:
- סייבר: זה הכי מתבקש. ככל שהעולם הופך יותר דיגיטלי וככל שמערכות דיגיטליות מבצעות פעולות יותר קריטיות, כך הגנת הסייבר הופכת להיות קריטית. אני לא יודע איך, אבל רגולציית הסייבר גם תתאים את עצמה לשינויים שמערכות בינה מלאכותית יביאו.
- קניין רוחני: כל מערכת ה-AI ש"יוצרות", לא באמת יוצרות. הן לומדות טקסטים, תמונות, מוזיקה, ויצירות אחרות - ועל בסיסן יודעות לתת פלט או לנתח משהו. אם אימנתי את מערכת ה-AI על ספר שמישהו כתב או על תמונה שמישהו צייר - מה המשמעות בהיבטי זכויות היוצרים?
- דיני חוזים ודיני נזיקין: להבהיר מי אחראי לנזקים, מצגי שווא, הפרות חוזה ועוד שמבוצעים כאשר מערכת AI מעורבת?
חלק מהפאזל הזה כבר קיים. האיחוד האירופי מרכיב את הרגולציה שלו לעידן הדיגיטלי חתיכה אחר חתיכה. הזכרתי את ה-GDPR לעניין הפרטיות. יש עוד שני חוקים חדשים יותר: ה-Digital Services Act (עוסק בשקיפות ובהגנה על המשתמשים) וה-Digital Markets Act (קובע כללים עבור הפלטפורמות הדיגיטליות, כדי לקדם תחרות).
__
החוק הזה עומד להשפיע על הכלכלה העולמית ועל החברה שלנו.
תהיה לו השפעה דרמטית. לא פחות.
חשוב להבין ולהכיר אותו.
הסקירה כאן היתה מאוד כללית ומבלי להיכנס להמון סוגיות ודילמות שהחוק מעלה.
__
לקריאת הפוסט המלא, עם לינקים למקורות ופוסטים נוספים - מומלץ היכנס לאתר האינטרנט.
הגיע הזמן להפסיק לתת טיפים?
מומלץ לקרוא את הפוסט באתר האינטרנט של "הרגולטור", גם שם יש לינקים למקורות ולפוסטים נוספים בנושא.
כמה טיפ אתם משאירים במסעדות ובבתי קפה? 10%? 12%? 15%?
ועוד שאלה - אתם אוהבים להשאיר טיפ?
בסצנת הפתיחה של הסרט "כלבי אשמורת", הגיבורים של הסרט משלמים את החשבון בדיינר. אחד מהם, מר פינק (Pink), מסביר למה הוא לא משאיר טיפ למלצרית.
בתרגום חופשי שלי:
"אני לא משאיר טיפ בגלל שהחברה אומרת שאני חייב. אני משאיר טיפ כשזה מגיע למישהו. כשמישהו באמת עשה מאמץ מיוחד, מגיע לו לקבל קצת מעבר. אבל לתת טיפ באופן אוטומטי זה סתם לזרוק כסף. מבחינתי הם פשוט עושים את העבודה שלהם. [...]
המלצריות האלו לא גוועות מרעב. הן מרוויחות שכר מינימום. כשאני עבדתי תמורת שכר מינימום לא היה לי את המזל לעבוד במשרה שהחברה החליטה שמגיע לי לקבל עליה טיפ. [...]
ומה לגבי עובדים במקדונלדס? אתם לא מרגישים שאתם צריכים לתת להם טיפ.
גם הם מגישים לכם לאוכל, אז אתם אמורים לתת גם להם טיפ.
אבל לא, החברה אומרת - תנו טיפ לעובדים האלו אבל אל תתנו טיפ לעובדים ההם. זה שטויות"
כשבוחנים את הרגולציה בנושא מגלים שמר פינק לא לגמרי דייק. וגם - שהמצב בישראל יותר טוב מאשר בארצות הברית.
🎬לצפייה במונולוג מתוך הסרט:
https://www.youtube.com/watch?v=M4sTSIYzDIk
מומלץ לקרוא את הפוסט באתר האינטרנט של "הרגולטור", גם שם יש לינקים למקורות ולפוסטים נוספים בנושא.
כמה טיפ אתם משאירים במסעדות ובבתי קפה? 10%? 12%? 15%?
ועוד שאלה - אתם אוהבים להשאיר טיפ?
בסצנת הפתיחה של הסרט "כלבי אשמורת", הגיבורים של הסרט משלמים את החשבון בדיינר. אחד מהם, מר פינק (Pink), מסביר למה הוא לא משאיר טיפ למלצרית.
בתרגום חופשי שלי:
"אני לא משאיר טיפ בגלל שהחברה אומרת שאני חייב. אני משאיר טיפ כשזה מגיע למישהו. כשמישהו באמת עשה מאמץ מיוחד, מגיע לו לקבל קצת מעבר. אבל לתת טיפ באופן אוטומטי זה סתם לזרוק כסף. מבחינתי הם פשוט עושים את העבודה שלהם. [...]
המלצריות האלו לא גוועות מרעב. הן מרוויחות שכר מינימום. כשאני עבדתי תמורת שכר מינימום לא היה לי את המזל לעבוד במשרה שהחברה החליטה שמגיע לי לקבל עליה טיפ. [...]
ומה לגבי עובדים במקדונלדס? אתם לא מרגישים שאתם צריכים לתת להם טיפ.
גם הם מגישים לכם לאוכל, אז אתם אמורים לתת גם להם טיפ.
אבל לא, החברה אומרת - תנו טיפ לעובדים האלו אבל אל תתנו טיפ לעובדים ההם. זה שטויות"
כשבוחנים את הרגולציה בנושא מגלים שמר פינק לא לגמרי דייק. וגם - שהמצב בישראל יותר טוב מאשר בארצות הברית.
🎬לצפייה במונולוג מתוך הסרט:
https://www.youtube.com/watch?v=M4sTSIYzDIk
YouTube
Reservoir Dogs | Mr. Pink Doesn't Tip
Reservoir Dogs is streaming now for free on Peacock: https://www.peacocktv.com?cid=20200101evergreenownyt002&utm_source=youtube&utm_medium=owned_onlinevideo_brandawareness_descriptionlink&utm_campaign=20200101evergreen&utm_term=youtubewatcher&utm_content…
⬅️טיפים ושכר העובדים
הסצנה הזו הציפה שאלה טובה וגרמה להרבה אנשים להרהר לגבי הרעיון של טיפים. אפשר לחשוב על טיפ כעל הבעת תודה, כתמריץ כלכלי לעובדים או כדרך לסייע לעובדים להשלים הכנסה. וכמובן מאחורי הכל יש את הנורמה החברתית. אז האם לתת טיפ ומה צריך להיות גובה הטיפ?
בישראל העיסוק בטיפים הוא בעיקר לנותני שירות בענף המזון, זאת אומרת מלצרים וברמנים במסעדות. בארצות הברית הציפייה לתת טיפ יותר רחבה וכולל גם עובדי דלפק בבתי קפה ונהגי מוניות.
אבל כדי להבין את ההקשר האמריקאי אנחנו צריכים לחזור קצת אחורה בזמן.
לפני 150 שנים, לאחר מלחמת האזרחים האמריקאית, העבדות בוטלה. אבל זה לא אומרת שבין לילה הגזענות והעוני שנלווה לעבדות נעלמו. בשנים שלאחר המלחמה אנשים במדינות הדרום השתמשו בכל מיני טכניקות כדי להמיר את העבדות בשליטה כלכלית על האוכלוסייה האפרו-אמריקאית. אחת השיטות הייתה טיפים.
מעסיקים שילמו לעובדים אפרו-אמריקאים שכר מאוד נמוך, שאי אפשר להתקיים ממנו. אותם מעסיקים עודדו את הלקוחות לתת לעובדים טיפ כדי לסייע להם להתקיים. הטיפים שירתו מטרה כפולה - גם ביטאו את התפיסה הגזענית וגם איפשרו למעסיקים להמשיך לחסוך בהוצאות שכר (הם עדיין לא התרגלנו שאותם אנשים הפכו מעבדים לעובדים בשכר).
בתחילת המאה ה-20 נמתחה ביקורת קשה על תרבות הטיפים ועל השימוש בטיפים כדי להתחמק מתשלום לעובדים, בעיקר לעובדים חלשים. כתוצאה מכך, מספר מדינות בארה"ב העבירו חוקים שאסרו על מתן טיפים באופן גורף. בין המדינות האלו היו - ג'ורג'יה (המדינה ה-10 הכי מאוכלסת באותה תקופה), איווה, מיסיסיפי ועוד. מאחר שמדובר בעיקר במדינות מהדרום, אפשר להניח שהיה קשר בין בעיית הגזענות כלפי אפרו-אמריקאים, לבין השימוש הנצלני בטיפים באותם ימים.
בהמשך החוקים האלו בוטלו בגלל קושי לאכוף אותם (וזה כשלעצמו שיעור חשוב - לא לקבוע רגולציה שאי אפשר לאכוף).
⬅️שינוי כיוון בשנות ה-60
המצב השתנה במסגרת גל החקיקה למען זכויות האזרח של שנות ה-60 של המאה ה-20 (רק מאה שנה אחרי שהעבדות בוטלה).
בשנת 1966 תוקן החוק הפדרלי שמסדיר את שכר המינימום ה-Fair Labor Standards Act. לראשונה החוק התייחס לסוגיית הטיפים, אבל תתקשו לנחש איך הם תיקנו אותו.
בחוק נקבעה הוראה מיוחדת לגבי טיפים: אם עובד מקבל באופן קבוע יותר מ-20$ בחודש בטיפים - המעסיק יכול לשלם לו פחות משכר המינימום. החוק למעשה יוצר שתי מדרגות של שכר מינימום - שכר מינימום "רגיל" ושכר מינימום מופחת לעובדים שמקבלים טיפים. כיום לפי החוק הפדרלי שכר המינימום הוא 7.25$ לשעה, אבל אם עובד מקבל טיפים, שכר המינימום הוא רק 2.13$. זה ממש שכר רעב.
כן, החוק הפדרלי מאפשר לשלם לעובד פחות משכר המינימום. וזו הפחתה משמעותית של בערך 75%. ההנחה מאחורי החוק הייתה שהטיפים יפצו על השכר הנמוך והעובד לא יפגע מזה. אבל אם תעשו חישוב מתמטי פשוט תראו שרף של 20$ בחודש לא מבטיח את זה. זה המצב החוקי בארצות הברית גם היום.
שימו לב שכל הדיון כאן מתמקד בעובדים שמשתכרים שכר מינימום, העובדים החלשים שבשוליים. מי שמקבל משכורות נאות ונדיבות לא רלוונטי לדיון הזה.
הסצנה הזו הציפה שאלה טובה וגרמה להרבה אנשים להרהר לגבי הרעיון של טיפים. אפשר לחשוב על טיפ כעל הבעת תודה, כתמריץ כלכלי לעובדים או כדרך לסייע לעובדים להשלים הכנסה. וכמובן מאחורי הכל יש את הנורמה החברתית. אז האם לתת טיפ ומה צריך להיות גובה הטיפ?
בישראל העיסוק בטיפים הוא בעיקר לנותני שירות בענף המזון, זאת אומרת מלצרים וברמנים במסעדות. בארצות הברית הציפייה לתת טיפ יותר רחבה וכולל גם עובדי דלפק בבתי קפה ונהגי מוניות.
אבל כדי להבין את ההקשר האמריקאי אנחנו צריכים לחזור קצת אחורה בזמן.
לפני 150 שנים, לאחר מלחמת האזרחים האמריקאית, העבדות בוטלה. אבל זה לא אומרת שבין לילה הגזענות והעוני שנלווה לעבדות נעלמו. בשנים שלאחר המלחמה אנשים במדינות הדרום השתמשו בכל מיני טכניקות כדי להמיר את העבדות בשליטה כלכלית על האוכלוסייה האפרו-אמריקאית. אחת השיטות הייתה טיפים.
מעסיקים שילמו לעובדים אפרו-אמריקאים שכר מאוד נמוך, שאי אפשר להתקיים ממנו. אותם מעסיקים עודדו את הלקוחות לתת לעובדים טיפ כדי לסייע להם להתקיים. הטיפים שירתו מטרה כפולה - גם ביטאו את התפיסה הגזענית וגם איפשרו למעסיקים להמשיך לחסוך בהוצאות שכר (הם עדיין לא התרגלנו שאותם אנשים הפכו מעבדים לעובדים בשכר).
בתחילת המאה ה-20 נמתחה ביקורת קשה על תרבות הטיפים ועל השימוש בטיפים כדי להתחמק מתשלום לעובדים, בעיקר לעובדים חלשים. כתוצאה מכך, מספר מדינות בארה"ב העבירו חוקים שאסרו על מתן טיפים באופן גורף. בין המדינות האלו היו - ג'ורג'יה (המדינה ה-10 הכי מאוכלסת באותה תקופה), איווה, מיסיסיפי ועוד. מאחר שמדובר בעיקר במדינות מהדרום, אפשר להניח שהיה קשר בין בעיית הגזענות כלפי אפרו-אמריקאים, לבין השימוש הנצלני בטיפים באותם ימים.
בהמשך החוקים האלו בוטלו בגלל קושי לאכוף אותם (וזה כשלעצמו שיעור חשוב - לא לקבוע רגולציה שאי אפשר לאכוף).
⬅️שינוי כיוון בשנות ה-60
המצב השתנה במסגרת גל החקיקה למען זכויות האזרח של שנות ה-60 של המאה ה-20 (רק מאה שנה אחרי שהעבדות בוטלה).
בשנת 1966 תוקן החוק הפדרלי שמסדיר את שכר המינימום ה-Fair Labor Standards Act. לראשונה החוק התייחס לסוגיית הטיפים, אבל תתקשו לנחש איך הם תיקנו אותו.
בחוק נקבעה הוראה מיוחדת לגבי טיפים: אם עובד מקבל באופן קבוע יותר מ-20$ בחודש בטיפים - המעסיק יכול לשלם לו פחות משכר המינימום. החוק למעשה יוצר שתי מדרגות של שכר מינימום - שכר מינימום "רגיל" ושכר מינימום מופחת לעובדים שמקבלים טיפים. כיום לפי החוק הפדרלי שכר המינימום הוא 7.25$ לשעה, אבל אם עובד מקבל טיפים, שכר המינימום הוא רק 2.13$. זה ממש שכר רעב.
כן, החוק הפדרלי מאפשר לשלם לעובד פחות משכר המינימום. וזו הפחתה משמעותית של בערך 75%. ההנחה מאחורי החוק הייתה שהטיפים יפצו על השכר הנמוך והעובד לא יפגע מזה. אבל אם תעשו חישוב מתמטי פשוט תראו שרף של 20$ בחודש לא מבטיח את זה. זה המצב החוקי בארצות הברית גם היום.
שימו לב שכל הדיון כאן מתמקד בעובדים שמשתכרים שכר מינימום, העובדים החלשים שבשוליים. מי שמקבל משכורות נאות ונדיבות לא רלוונטי לדיון הזה.
⬅️הבעיות שנובעות מהתבססות על טיפים
נתחיל בשתי בעיות עם החקיקה האמריקאית. מעבר למובן מאליו, שהחוק הזה לא מגן על העובדים, אלא בעיקר מאפשר פגיעה בהם, יש עוד בעיות.
הבעיה הכי בולטת עם החוק הזה היא שמאז 1966 בוצעו מספר תיקונים כדי להעלות את שכר המינימום הרגיל, אבל לא עדכנו ולא העלו את שכר המינימום המופחת למקבלי טיפים. לכן הפער כל כך גדול היום.
בנוסף, מעסיקים יכולים לנצל את המנגנון הזה ואת המורכבות שבו כדי לשלם לעובדים פחות שכר. למשל, אם יש עובד שרוב השנה מקבל יותר מ-20$ טיפ בחודש, המעסיק ישלם לו שכר מינימום מופחת גם בחודשים בהם אותו עובד לא קיבל טיפים. בכך המעסיק למעשה שולל שכר מהעובדים. חשוב לזכור שלרוב אלו יהיו העובדים הכי חלשים, עם השכר הכי נמוך (רבע משכר המינימום).
יש בארצות הברית מדינות שקובעות שכר מינימום מדינתי גבוה יותר משכר המינימום הפדרלי, אבל זה לא המצב בכל המדינות ולכן ההסדר הפדרלי יוצר עיוות.
הניסיון האמריקאי עם חוקים על שכר וטיפים חושף עוד בעיות עם טיפים:
התבססות על טיפים לצורך השכר העיקרי של העובד עלול לפגוע בעובדים בגלל אפליה בלתי נראית. למשל, מחקר אחד מצא שנהגי מוניות לבנים מקבלים טיפים גבוהים ב-61% יותר מנהגי מוניות אפרו-אמריקאיים. ובמקצועות רבים יש גם הטיות לטובת נשים צעירות (או במילים אחרות - לרעת עובדים מבוגרים יותר). כאשר טיפ הוא מעין "בונוס" מזדמן האפליה תהיה קיימת אך הנזק ממנה יהיה בשוליים. אבל כשטיפים מהווים רכיב מרכזי מתוך השכר של העובד, פער של 61% הוא דרמטי.
בעיה אחרת היא שלעיתים קרובות המעסיק גובה את הטיפ מהלקוח, אבל לא תמיד מעביר את הטיפים לעובדים. מבצע אכיפה של משרד העבודה הפדרלי בארצות הברית העלה ש-84% מהמסעדות לא העבירו את הטיפים לעובדים (בכלל או באופן חלקי).
נראה שבארצות הברית זו בעיית אכיפה: בשש מדינות אין בכלל מפקחים שעוסקים בפיקוח ובאכיפה של הפרות של שכר המינימום, וב-24 מדינות אחרות יש פחות מ-10 מפקחים בכל המדינה.
גם כשהטיפ לא "הולך לאיבוד" בדרך, יש בעיות לגבי החלוקה שלו. אפשרות אחת היא שכל עובד מקבל לכיסו את הטיפ שניתן לו. אבל יש עוד שיטות. אם מחלקים את כל הטיפים בין כל המלצרים - זה אומר שהטיפ יגיע גם למלצר שלא היה בקשר ישיר עם אותו לקוח. ואם ככה, אז אפשר לחלק את הטיפ גם לברמנים, לטבחים, למארחת ולאחראי המשמרת (ובעצם, למה לא לחלק גם למנקים?).
מעבר לשאלה העקרונית למי מגיע לקבל את הטיפ, ברגע שאותם עובדים יקבלו טיפים בהיקף של יותר מ-20$ בחודש, שכר הבסיס שלהם ירד משמעותית. חלוקת הטיפים ל"פול" פוגעת פעמיים - העובד שמתחלק בטיפ נפגע כי חלק קטן מהטיפ מגיע אליו; העובדים שלכאורה נהנים מטיפ של מישהו אחר עלולים להיפגע כי שכר הבסיס שלהם ירד. לכן ייתכן שעדיף שמעגל קטן של עובדים ישמרו לעצמם את הטיפים (ויספגו שכר בסיס נמוך תמורת זה), וכל היתר יהנו משכר בסיס גבוה יותר.
מר פינק היה מתנגד לתיקון משנת 1966. החוק הזה מאפשר למעסיק להפחית את השכר אם העובד מקבל טיפים. במילים אחרות, התיקון הזה מעביר את האחריות לשכר של העובד מהמעסיק אל הלקוח, כי הוא אומר שאם הלקוח משלם טיפ - המעסיק יכול לשלם פחות. זה בדיוק הפוך מהטענה של מר פינק.
ובחזרה ללקוח שמתלבט אם להשאיר טיפ או לא.
בארצות הברית מתן טיפ הוא פחות עניין של הוקרה והערכה, וגם לא של תמריץ או תגמול לעובד שנתן שירות יוצא דופן. הציפייה לשלם טיפ קשורה לכך שעובד שמקבל טיפים, מקבל שכר בסיס נמוך מאוד והוא תלוי בטיפים. הטיפים הפכו למלכודת - במקום להיות סוג של בונוס, הם גורמים להורדת שכר הבסיס ולפגיעה בעובד. ומכאן נובע הלחץ על הלקוח.
נתחיל בשתי בעיות עם החקיקה האמריקאית. מעבר למובן מאליו, שהחוק הזה לא מגן על העובדים, אלא בעיקר מאפשר פגיעה בהם, יש עוד בעיות.
הבעיה הכי בולטת עם החוק הזה היא שמאז 1966 בוצעו מספר תיקונים כדי להעלות את שכר המינימום הרגיל, אבל לא עדכנו ולא העלו את שכר המינימום המופחת למקבלי טיפים. לכן הפער כל כך גדול היום.
בנוסף, מעסיקים יכולים לנצל את המנגנון הזה ואת המורכבות שבו כדי לשלם לעובדים פחות שכר. למשל, אם יש עובד שרוב השנה מקבל יותר מ-20$ טיפ בחודש, המעסיק ישלם לו שכר מינימום מופחת גם בחודשים בהם אותו עובד לא קיבל טיפים. בכך המעסיק למעשה שולל שכר מהעובדים. חשוב לזכור שלרוב אלו יהיו העובדים הכי חלשים, עם השכר הכי נמוך (רבע משכר המינימום).
יש בארצות הברית מדינות שקובעות שכר מינימום מדינתי גבוה יותר משכר המינימום הפדרלי, אבל זה לא המצב בכל המדינות ולכן ההסדר הפדרלי יוצר עיוות.
הניסיון האמריקאי עם חוקים על שכר וטיפים חושף עוד בעיות עם טיפים:
התבססות על טיפים לצורך השכר העיקרי של העובד עלול לפגוע בעובדים בגלל אפליה בלתי נראית. למשל, מחקר אחד מצא שנהגי מוניות לבנים מקבלים טיפים גבוהים ב-61% יותר מנהגי מוניות אפרו-אמריקאיים. ובמקצועות רבים יש גם הטיות לטובת נשים צעירות (או במילים אחרות - לרעת עובדים מבוגרים יותר). כאשר טיפ הוא מעין "בונוס" מזדמן האפליה תהיה קיימת אך הנזק ממנה יהיה בשוליים. אבל כשטיפים מהווים רכיב מרכזי מתוך השכר של העובד, פער של 61% הוא דרמטי.
בעיה אחרת היא שלעיתים קרובות המעסיק גובה את הטיפ מהלקוח, אבל לא תמיד מעביר את הטיפים לעובדים. מבצע אכיפה של משרד העבודה הפדרלי בארצות הברית העלה ש-84% מהמסעדות לא העבירו את הטיפים לעובדים (בכלל או באופן חלקי).
נראה שבארצות הברית זו בעיית אכיפה: בשש מדינות אין בכלל מפקחים שעוסקים בפיקוח ובאכיפה של הפרות של שכר המינימום, וב-24 מדינות אחרות יש פחות מ-10 מפקחים בכל המדינה.
גם כשהטיפ לא "הולך לאיבוד" בדרך, יש בעיות לגבי החלוקה שלו. אפשרות אחת היא שכל עובד מקבל לכיסו את הטיפ שניתן לו. אבל יש עוד שיטות. אם מחלקים את כל הטיפים בין כל המלצרים - זה אומר שהטיפ יגיע גם למלצר שלא היה בקשר ישיר עם אותו לקוח. ואם ככה, אז אפשר לחלק את הטיפ גם לברמנים, לטבחים, למארחת ולאחראי המשמרת (ובעצם, למה לא לחלק גם למנקים?).
מעבר לשאלה העקרונית למי מגיע לקבל את הטיפ, ברגע שאותם עובדים יקבלו טיפים בהיקף של יותר מ-20$ בחודש, שכר הבסיס שלהם ירד משמעותית. חלוקת הטיפים ל"פול" פוגעת פעמיים - העובד שמתחלק בטיפ נפגע כי חלק קטן מהטיפ מגיע אליו; העובדים שלכאורה נהנים מטיפ של מישהו אחר עלולים להיפגע כי שכר הבסיס שלהם ירד. לכן ייתכן שעדיף שמעגל קטן של עובדים ישמרו לעצמם את הטיפים (ויספגו שכר בסיס נמוך תמורת זה), וכל היתר יהנו משכר בסיס גבוה יותר.
מר פינק היה מתנגד לתיקון משנת 1966. החוק הזה מאפשר למעסיק להפחית את השכר אם העובד מקבל טיפים. במילים אחרות, התיקון הזה מעביר את האחריות לשכר של העובד מהמעסיק אל הלקוח, כי הוא אומר שאם הלקוח משלם טיפ - המעסיק יכול לשלם פחות. זה בדיוק הפוך מהטענה של מר פינק.
ובחזרה ללקוח שמתלבט אם להשאיר טיפ או לא.
בארצות הברית מתן טיפ הוא פחות עניין של הוקרה והערכה, וגם לא של תמריץ או תגמול לעובד שנתן שירות יוצא דופן. הציפייה לשלם טיפ קשורה לכך שעובד שמקבל טיפים, מקבל שכר בסיס נמוך מאוד והוא תלוי בטיפים. הטיפים הפכו למלכודת - במקום להיות סוג של בונוס, הם גורמים להורדת שכר הבסיס ולפגיעה בעובד. ומכאן נובע הלחץ על הלקוח.
⬅️תובנות על טיפים - בכלל ובישראל
1. החקיקה האמריקאית משנות ה-60 נועדה להגן על העובדים, אבל זו "מדיניות בומרנג" מובהקת - מדיניות שהתוצאה שלה הפוכה בדיוק מהמטרה. זה לא אפקט הקוברה, אין פה השפעה בלתי צפויה.
זה ברור וגלוי לעין שיצירת שכר מינימום מופחת תפגע בעובדים.
לכן, אנחנו בישראל יכולים להיות שמחים שאין לנו סטנדרט כפול לגבי שכר מינימום.
2. בגלל שאין בישראל שכר מינימום מופחת למקבלי טיפ, אצלנו הבעיה עם טיפים לא כל כך חמורה. אפשר לטעון שבלי טיפים אותם עובדים ירוויחו מעט, אבל הם לא יקבלו רבע משכר המינימום (בישראל שכר המינימום השעתי הוא 30.61 ש"ח, אז אם נאמץ את המודל האמריקאי, עובד שמקבל טיפים ישתכר רק 7.5 ש"ח לשעה).
3. לאילו עובדים לתת טיפ ולאילו עובדים לא?
אם אתם בארה"ב אפשר למצוא תשובה פשוטה - לעובדים בשכר מינימום מופחת. אבל זו תשובה מעגלית, כי שכר המינימום שלהם מופחת בגלל שהם מקבלים טיפים. אז זה לא עוזר.
אז איך מחליטים? האם משאירים טיפ למלצרים? לברמנים? לבריסטה שמכין לכם את הקפה? למוכרת בחנות הבגדים לספר? לנהג מונית? לפקיד קבלה בבית מלון? לעורך דין?
למה כן? למה לא? לא ממש ברור איך משרטטים את הגבול.
נראה שזו שאלה חברתית ושל העדפה פרטית, ולא שאלת מדיניות. אז בכובע של מדיניות ציבורית נשאיר לכם את ההחלטה הזו.
4. יש בעולם הצעות לאסור מתן טיפ או לחייב שהטיפ יועבר ישירות לעובד ולא דרך המעביד. זה מעורר שאלות אחרת, כמו אופן גביית המס - כי הטיפ הוא הכנסה ואז מישהו צריך לדווח עליה ולנכות מתוכה אחוז מס מסויים. מבחינה בירוקרטית נטו, הכי נוח שהטיפים עוברים דרך המעסיק. אבל יש בזה חסרונות.
לסיכום, מר פינק מאוד משכנע אבל צריך לזכור שהמלצרית שמגישה לו קפה מסתמכת מאוד על הטיפ ממנו, בגלל שהיא מקבלת שכר מינימום מופחת. נראה שמר פינק צודק יותר דווקא לגבי המצב במדינות אחרות, כמו ישראל. אם טרנטינו יעשה סרט בישראל הוא יוכל לתקן את חוסר הדיוק הזה.
1. החקיקה האמריקאית משנות ה-60 נועדה להגן על העובדים, אבל זו "מדיניות בומרנג" מובהקת - מדיניות שהתוצאה שלה הפוכה בדיוק מהמטרה. זה לא אפקט הקוברה, אין פה השפעה בלתי צפויה.
זה ברור וגלוי לעין שיצירת שכר מינימום מופחת תפגע בעובדים.
לכן, אנחנו בישראל יכולים להיות שמחים שאין לנו סטנדרט כפול לגבי שכר מינימום.
2. בגלל שאין בישראל שכר מינימום מופחת למקבלי טיפ, אצלנו הבעיה עם טיפים לא כל כך חמורה. אפשר לטעון שבלי טיפים אותם עובדים ירוויחו מעט, אבל הם לא יקבלו רבע משכר המינימום (בישראל שכר המינימום השעתי הוא 30.61 ש"ח, אז אם נאמץ את המודל האמריקאי, עובד שמקבל טיפים ישתכר רק 7.5 ש"ח לשעה).
3. לאילו עובדים לתת טיפ ולאילו עובדים לא?
אם אתם בארה"ב אפשר למצוא תשובה פשוטה - לעובדים בשכר מינימום מופחת. אבל זו תשובה מעגלית, כי שכר המינימום שלהם מופחת בגלל שהם מקבלים טיפים. אז זה לא עוזר.
אז איך מחליטים? האם משאירים טיפ למלצרים? לברמנים? לבריסטה שמכין לכם את הקפה? למוכרת בחנות הבגדים לספר? לנהג מונית? לפקיד קבלה בבית מלון? לעורך דין?
למה כן? למה לא? לא ממש ברור איך משרטטים את הגבול.
נראה שזו שאלה חברתית ושל העדפה פרטית, ולא שאלת מדיניות. אז בכובע של מדיניות ציבורית נשאיר לכם את ההחלטה הזו.
4. יש בעולם הצעות לאסור מתן טיפ או לחייב שהטיפ יועבר ישירות לעובד ולא דרך המעביד. זה מעורר שאלות אחרת, כמו אופן גביית המס - כי הטיפ הוא הכנסה ואז מישהו צריך לדווח עליה ולנכות מתוכה אחוז מס מסויים. מבחינה בירוקרטית נטו, הכי נוח שהטיפים עוברים דרך המעסיק. אבל יש בזה חסרונות.
לסיכום, מר פינק מאוד משכנע אבל צריך לזכור שהמלצרית שמגישה לו קפה מסתמכת מאוד על הטיפ ממנו, בגלל שהיא מקבלת שכר מינימום מופחת. נראה שמר פינק צודק יותר דווקא לגבי המצב במדינות אחרות, כמו ישראל. אם טרנטינו יעשה סרט בישראל הוא יוכל לתקן את חוסר הדיוק הזה.
מתלבטים אם לצאת להצביע?
בפוסט הזה צללנו לעומק הרגולציה של השלטון המקומי וגילינו על כמה תחומי חיים הוא שולט ומשפיע.
זו הזווית הרגולטורית של השלטון המוקמי -
https://regulator.online/2018/10/01/municipalregulations/
בפוסט הזה צללנו לעומק הרגולציה של השלטון המקומי וגילינו על כמה תחומי חיים הוא שולט ומשפיע.
זו הזווית הרגולטורית של השלטון המוקמי -
https://regulator.online/2018/10/01/municipalregulations/
הרגולטור - גיא מור
רגולציה מקומית
לקראת הבחירות ברשויות המקומיות שיתקיימו ב-30.10 החלטתי לתת לכם הצצה לרגולציה שהרשויות המקומיות קובעות ואוכפות. כמו שתראו, הרשויות המקומיות מסדירות ומעצבות את חיינו בדרכים רבות ולכן להצבעה שלכם יש י…
ולמי שמעדיפה להאזין - זו גרסת הפודקאסט
https://open.spotify.com/episode/6Kzgnyu0gm6UPgYLI4vs3G?si=Yeu4qxpoSkqTcJDA4SaM_A
https://open.spotify.com/episode/6Kzgnyu0gm6UPgYLI4vs3G?si=Yeu4qxpoSkqTcJDA4SaM_A
מה ההשפעות של רגולציה של אסדרת מקצועות על העובדים?
מחקר שפורסם לאחרונה בדק שינוי הרגולציה על מקצועות בשורת מדינות בארה"ב בין 2017 ל-2022. המחקר בדק את הקשר בין היקף הרגולציה לבין שוק העבודה.
ממצאים מעניינים של המחקר:
1. בכמה גדלה הרגולציה?
מספר המגבלות הרגולטורים (הוראות שקובעות חובות או איסורים) גדלו בכמעט פי 3 מאז 2019. זה קצב גידול מאוד מהיר.
2. באילו מקצועות התווספו יותר מגבלות רגולטוריות?
תוספת הרגולציה התרחשה בעיקר במקצועות עם שכר חציוני נמוך לשעה. בקיצור - מטילים עוד רגולציה ועוד מגבלות על העובדים העניים.
3. מה ההשפעה של תוספת הרגולציה?
באמצעות השוואה בין שורת מקצועות ומספר מדינות בתוך ארה"ב החוקרים מוצאים שעלייה של 10% במספר המגבלות הרגולטוריות מובילה לעלייה של 3.3 אחוז בשכר השעתי אך לירידה של 4.4 אחוזים בתעסוקה. או במילים אחרות: כשיש יותר רגולציה על מקצוע מסוים - לאנשים יותר קשה לעסוק בו, אבל מי שצולח את החסם הרגולטורי מרוויח יותר. זה הגיוני, כי אם הרגולציה צמצמה את מספר העוסקים בתחום - יש פחות תחרות ואולי אפילו יש מחסור באותו סוג של עוסקים. גם על ההשפעות על השכר וגם ההשפעות על התעסוקה מתרכזות במקצועות שהשכר בהם נמוך.
לחצו כאן לקריאת המחקר המלא
לקריאת פוסטים נוספים על רגולציה של אסדרת עיסוק - לחצו כאן
מחקר שפורסם לאחרונה בדק שינוי הרגולציה על מקצועות בשורת מדינות בארה"ב בין 2017 ל-2022. המחקר בדק את הקשר בין היקף הרגולציה לבין שוק העבודה.
ממצאים מעניינים של המחקר:
1. בכמה גדלה הרגולציה?
מספר המגבלות הרגולטורים (הוראות שקובעות חובות או איסורים) גדלו בכמעט פי 3 מאז 2019. זה קצב גידול מאוד מהיר.
2. באילו מקצועות התווספו יותר מגבלות רגולטוריות?
תוספת הרגולציה התרחשה בעיקר במקצועות עם שכר חציוני נמוך לשעה. בקיצור - מטילים עוד רגולציה ועוד מגבלות על העובדים העניים.
3. מה ההשפעה של תוספת הרגולציה?
באמצעות השוואה בין שורת מקצועות ומספר מדינות בתוך ארה"ב החוקרים מוצאים שעלייה של 10% במספר המגבלות הרגולטוריות מובילה לעלייה של 3.3 אחוז בשכר השעתי אך לירידה של 4.4 אחוזים בתעסוקה. או במילים אחרות: כשיש יותר רגולציה על מקצוע מסוים - לאנשים יותר קשה לעסוק בו, אבל מי שצולח את החסם הרגולטורי מרוויח יותר. זה הגיוני, כי אם הרגולציה צמצמה את מספר העוסקים בתחום - יש פחות תחרות ואולי אפילו יש מחסור באותו סוג של עוסקים. גם על ההשפעות על השכר וגם ההשפעות על התעסוקה מתרכזות במקצועות שהשכר בהם נמוך.
לחצו כאן לקריאת המחקר המלא
לקריאת פוסטים נוספים על רגולציה של אסדרת עיסוק - לחצו כאן
Ssrn
How State Occupational Licenses Affect Jobs and Salaries
We present new data on regulatory restrictions across states and occupations between 2017 and 2022 to study the labor market effects of occupational licensing.
קרמר רק רצה להתקלח עם זרם נורמלי.
https://www.youtube.com/watch?v=vMITcQUe-9M
ככה הרגולציה קילקלה לו את המקלחת
https://regulator.online/2021/10/11/showerhead/
https://www.youtube.com/watch?v=vMITcQUe-9M
ככה הרגולציה קילקלה לו את המקלחת
https://regulator.online/2021/10/11/showerhead/
YouTube
Seinfeld-The Shower Head
Seinfeld 7x16-The Shower Head
האם שימוש בהצהרות (״אני מבטיח לדווח אמת״) יכול להפחית רמאות בדיווחים?
רגולציה רבה מבוססת על דיווחים. אבל מה שווים דיווחים לא נכונים?
את זה מנסים לפתור גם בכלים אלטרנטיביים לרגולציה, כמו תובנות התנהגותיות.
פרופ' איל פאר ערך מגה-מחקר יחד עם 44 חוקרות וחוקרים מרחבי העולם. הם בדקו 21 נוסחים שונים של הצהרות ובחנו את ההשפעה שלהן על מדגם של יותר מ-21 אלף איש בארה״ב ובריטניה.
בתמצית, המחקר בדק האם אנשים ימסרו דיווח שקרי על ביצוע מטלה במטרה לזכות בתגמול גדול יותר.
המחקר מצא שיש הצהרות שמצליחות לגביר משמעותית את דיווחי האמת ולצמצם רמאותיות. נוסח אחד הצליח להפחית רמאות בכמעט מחצית! רק הנוסח, לפני פיקוח ואכיפה.
זה אפקט עצום.
למידע נוסף על המחקר
בפוסט קודם סיפרתי על ניסוי מדיניות שבוצע במערכת המס ועל הצלחה פנומנלית
רגולציה רבה מבוססת על דיווחים. אבל מה שווים דיווחים לא נכונים?
את זה מנסים לפתור גם בכלים אלטרנטיביים לרגולציה, כמו תובנות התנהגותיות.
פרופ' איל פאר ערך מגה-מחקר יחד עם 44 חוקרות וחוקרים מרחבי העולם. הם בדקו 21 נוסחים שונים של הצהרות ובחנו את ההשפעה שלהן על מדגם של יותר מ-21 אלף איש בארה״ב ובריטניה.
בתמצית, המחקר בדק האם אנשים ימסרו דיווח שקרי על ביצוע מטלה במטרה לזכות בתגמול גדול יותר.
המחקר מצא שיש הצהרות שמצליחות לגביר משמעותית את דיווחי האמת ולצמצם רמאותיות. נוסח אחד הצליח להפחית רמאות בכמעט מחצית! רק הנוסח, לפני פיקוח ואכיפה.
זה אפקט עצום.
למידע נוסף על המחקר
בפוסט קודם סיפרתי על ניסוי מדיניות שבוצע במערכת המס ועל הצלחה פנומנלית
OSF
I Solemnly Swear I’m Up To Good: A Megastudy Investigating the Effectiveness of Honesty Oaths on Curbing Dishonesty
Dishonest behaviors such as tax evasion impose significant societal costs. Ex-ante honesty oaths—commitments to honesty before action—have been proposed as useful interventions to counteract dishonest behavior, but the heterogeneity in findings across op…
💸האם מיסים הם סוג של רגולציה?
מומלץ לקרוא באתר - שם יותר נוח ויש לינקים למקורות
מדינות בכל העולם קבעו כללים לאיך קובעים רגולציה ואיך מנהלים אותה. לעיתים קרובות מיסים הוחרגו מההסדר הזה.
לפני כמה שנים פרסמתי פוסט שהכותרת שלו הייתה - ההבדל בין רגולציה למיסים. היום אני רוצה לשים סימן שאלה ולבדוק אם יש הבדל שמצדיק יחס שונה.
🔷מה זה בעצם מיסים?
הממשלה קובעת שאתם חייבים לשלם לה כסף, כשהמטרה היא לממן את הוצאות הממשלה (בריאות, ביטחון, סלילת כבישים ותשלום משכורות למשרתי ציבור וכו').
אפשר לטעון שזאת רגולציה, הרי הממשלה מחייבת אתכם לעשות משהו (לשלם לה כסף) וזאת הוראה מחייבת שאפשר לאכוף (יש עונשים כבדים על העלמת מס).
הערה: כאשר אני כותב כאן על מיסים אני מתכוון לכל תשלומי החובה – מס, מכס, היטל, אגרה וכו'.
אז במיסים הממשלה גובה מאנשים כסף באמצעות רגולציה.
אבל לפעמים יש תחושה שמיסים הם לא בדיוק רגולציה, ומערכת מדיניות הרגולציה לא מתאימה להם.
🔷הדומה והשונה בין רגולציה למיסים
אני רוצה להציע את ההסבר שלי, שלדעתי אף גוף בארץ או בעולם הציג אותו או אימץ אותו, ולכן זה ניתוח שהוא לגמרי בגדר דעתי הפרטית.
בואו נסתכל על רגולציה ועל מיסים דרך שלושה פרמטרים: האם המטרה היא הגנה על אינטרס ציבורי או ניהול סיכונים, האם מנסים לשנות התנהגות והיחס להטלת עלויות ישירות על הציבור.
ככה זה נראה ברגולציה:
1. המטרה: רגולציה מיועדת להגן על אינטרס ציבורי או לנהל סיכונים. זה מעוגן בחוק עקרונות האסדרה, במסמכים של ה-OECD וגם אני כתבתי על זה בעבר (למשל פה).
2. שינוי התנהגות: רגולציה מיועדת לשנות את ההתנהגות של אנשים. באמצעות קביעת כללים, כמו אסור וחובה, אנחנו רוצים שאנשים יעשו משהו שהם לא היו עושים ללא הרגולציה (למשל לשמור מרחק בכביש או להתקין אמצעי בטיחות בעסק). מטרת הרגולציה היא לשנות את ההתנהגות של אנשים כדי להגן על אינטרס ציבורי או לנהל סיכונים.
3. עלויות ישירות: לרגולטור אין מטרה להטיל עלויות ציוד ישירות על המפקחים שלו. למשל כשמשרד התקשורת קובע כללים, הוא רוצה למנוע פגיעה ברשתות התקשורת אבל הוא לא רוצה להטיל עוד עלויות על חברות הטלקום. הטלת העלויות למפוקחים היא מחיר שאנחנו מוכנים לשלם אבל זו ממש לא המטרה שלנו. למעשה, לרגולטור אפילו עדיף שהעלויות יהיו נמוכות כי ככה יהיה למפוקחים יותר קל לציית להוראות שלו וזה עשוי להגביר ציות.
עכשיו בואו נראה את זה במיסים:
1. המטרה: מערכת המס נועדה לגבות כסף. יש עקרונות למערכת מס טובה, למשל שהמערכת תהיה פשוטה. את הכסף שאנחנו גובים במס אנחנו מעבירים לכל מיני גופים בממשלה: למשרד הבריאות שיקדם בריאות, למשרד התחבורה שיקדם בטיחות בדרכים, ועוד. מערכת המס לא מיועדת לקדם אינטרס ציבורי ספציפי או לנהל סיכונים ספציפיים. מערכת המס מספקת "דלק" (משאבים) למערכת הציבורית. בהמשך, המערכת הרגולטורית בתורה תנהל סיכונים, אבל זה לא המס שעושה את זה.
2. שינוי התנהגות: מס טוב אמור לא לשנות התנהגות. מומחים למדיניות מס וכלכלנים תמיד אומרים שהמטרה של מס זה לגבות כסף בלי להביא לשינוי התנהגות. זאת אומרת שאם אנחנו מטילים מס על הכנסה, אנחנו לא רוצים לגרום למצב שבו אנשים עובדים פחות, או עובדים במקצועות אחרים בגלל שהם לא רוצים לשלם מס. אידיאלית מערכת המס רוצה לגבות את הכסף בלי לעוות את ההתנהגות ובלי לשנות את הדרישות את הבחירות של הציבור.
3. עלויות ישירות: מערכת המס רוצה לייצר לכם עלויות ישירות. זו התכלית שלה לגבות מכם כסף, ולמעשה כל המהות של מערכת המס היא לייצר לציבור עלויות. רשות מיסים בארץ או בעולם – שלא גובה מהציבור כסף היא רשות כושלת, שלא עושה את מה שהיא נועדה לעשות.
סיכמתי את ההשוואה הזו בטבלה שמופיעה בפוסט בבלוג.
השוואה כזו מחדדת שלמרות שמערכת המס משתמשת ברגולציה כדי לגבות מיסים,יש שוני מאוד גדול במהות שלה. בעוד שהרגולציה רוצה לשנות התנהגות במינימום עלויות, מערכת המס רוצה לגבות מקסימום כסף (עלויות) בלי להשפיע על התנהגות.
מומלץ לקרוא באתר - שם יותר נוח ויש לינקים למקורות
מדינות בכל העולם קבעו כללים לאיך קובעים רגולציה ואיך מנהלים אותה. לעיתים קרובות מיסים הוחרגו מההסדר הזה.
לפני כמה שנים פרסמתי פוסט שהכותרת שלו הייתה - ההבדל בין רגולציה למיסים. היום אני רוצה לשים סימן שאלה ולבדוק אם יש הבדל שמצדיק יחס שונה.
🔷מה זה בעצם מיסים?
הממשלה קובעת שאתם חייבים לשלם לה כסף, כשהמטרה היא לממן את הוצאות הממשלה (בריאות, ביטחון, סלילת כבישים ותשלום משכורות למשרתי ציבור וכו').
אפשר לטעון שזאת רגולציה, הרי הממשלה מחייבת אתכם לעשות משהו (לשלם לה כסף) וזאת הוראה מחייבת שאפשר לאכוף (יש עונשים כבדים על העלמת מס).
הערה: כאשר אני כותב כאן על מיסים אני מתכוון לכל תשלומי החובה – מס, מכס, היטל, אגרה וכו'.
אז במיסים הממשלה גובה מאנשים כסף באמצעות רגולציה.
אבל לפעמים יש תחושה שמיסים הם לא בדיוק רגולציה, ומערכת מדיניות הרגולציה לא מתאימה להם.
🔷הדומה והשונה בין רגולציה למיסים
אני רוצה להציע את ההסבר שלי, שלדעתי אף גוף בארץ או בעולם הציג אותו או אימץ אותו, ולכן זה ניתוח שהוא לגמרי בגדר דעתי הפרטית.
בואו נסתכל על רגולציה ועל מיסים דרך שלושה פרמטרים: האם המטרה היא הגנה על אינטרס ציבורי או ניהול סיכונים, האם מנסים לשנות התנהגות והיחס להטלת עלויות ישירות על הציבור.
ככה זה נראה ברגולציה:
1. המטרה: רגולציה מיועדת להגן על אינטרס ציבורי או לנהל סיכונים. זה מעוגן בחוק עקרונות האסדרה, במסמכים של ה-OECD וגם אני כתבתי על זה בעבר (למשל פה).
2. שינוי התנהגות: רגולציה מיועדת לשנות את ההתנהגות של אנשים. באמצעות קביעת כללים, כמו אסור וחובה, אנחנו רוצים שאנשים יעשו משהו שהם לא היו עושים ללא הרגולציה (למשל לשמור מרחק בכביש או להתקין אמצעי בטיחות בעסק). מטרת הרגולציה היא לשנות את ההתנהגות של אנשים כדי להגן על אינטרס ציבורי או לנהל סיכונים.
3. עלויות ישירות: לרגולטור אין מטרה להטיל עלויות ציוד ישירות על המפקחים שלו. למשל כשמשרד התקשורת קובע כללים, הוא רוצה למנוע פגיעה ברשתות התקשורת אבל הוא לא רוצה להטיל עוד עלויות על חברות הטלקום. הטלת העלויות למפוקחים היא מחיר שאנחנו מוכנים לשלם אבל זו ממש לא המטרה שלנו. למעשה, לרגולטור אפילו עדיף שהעלויות יהיו נמוכות כי ככה יהיה למפוקחים יותר קל לציית להוראות שלו וזה עשוי להגביר ציות.
עכשיו בואו נראה את זה במיסים:
1. המטרה: מערכת המס נועדה לגבות כסף. יש עקרונות למערכת מס טובה, למשל שהמערכת תהיה פשוטה. את הכסף שאנחנו גובים במס אנחנו מעבירים לכל מיני גופים בממשלה: למשרד הבריאות שיקדם בריאות, למשרד התחבורה שיקדם בטיחות בדרכים, ועוד. מערכת המס לא מיועדת לקדם אינטרס ציבורי ספציפי או לנהל סיכונים ספציפיים. מערכת המס מספקת "דלק" (משאבים) למערכת הציבורית. בהמשך, המערכת הרגולטורית בתורה תנהל סיכונים, אבל זה לא המס שעושה את זה.
2. שינוי התנהגות: מס טוב אמור לא לשנות התנהגות. מומחים למדיניות מס וכלכלנים תמיד אומרים שהמטרה של מס זה לגבות כסף בלי להביא לשינוי התנהגות. זאת אומרת שאם אנחנו מטילים מס על הכנסה, אנחנו לא רוצים לגרום למצב שבו אנשים עובדים פחות, או עובדים במקצועות אחרים בגלל שהם לא רוצים לשלם מס. אידיאלית מערכת המס רוצה לגבות את הכסף בלי לעוות את ההתנהגות ובלי לשנות את הדרישות את הבחירות של הציבור.
3. עלויות ישירות: מערכת המס רוצה לייצר לכם עלויות ישירות. זו התכלית שלה לגבות מכם כסף, ולמעשה כל המהות של מערכת המס היא לייצר לציבור עלויות. רשות מיסים בארץ או בעולם – שלא גובה מהציבור כסף היא רשות כושלת, שלא עושה את מה שהיא נועדה לעשות.
סיכמתי את ההשוואה הזו בטבלה שמופיעה בפוסט בבלוג.
השוואה כזו מחדדת שלמרות שמערכת המס משתמשת ברגולציה כדי לגבות מיסים,יש שוני מאוד גדול במהות שלה. בעוד שהרגולציה רוצה לשנות התנהגות במינימום עלויות, מערכת המס רוצה לגבות מקסימום כסף (עלויות) בלי להשפיע על התנהגות.
🔷מיסים שמתנהגים כמו רגולציה
לחלקכם משהו מציק. יש מיסים שמיועדים לשנות התנהגות. בספרות הם נקראים מיסים פיגוביאנים. למשל מס על סיגריות, על דלק או על פליטות פחמן. אלו מיסים שאנחנו מטילים על פעולות שהוגדרו כמזיקות או בלתי רצויות ובאמצעות המס אנחנו רוצים לגרום לציבור לצמצם את הפעילויות האלה או להפסיק אותן כליל.
וזה החלק המוזר: זה מס שמטרתו לשנות התנהגות. בנוסף, מבחינת המדינה במקרים רבים זה מס שהיא בכלל לא רוצה לגבות. למשל, תחשבו על הבלו - המס שמוטל בישראל על סיגריות (כמו זה שמוטל על דלק, יש גם אחד על סיגריות). זה לא מס שהמדינה מטילה כדי לייצר לעצמה הכנסות. המדינה הייתה מעדיפה שאנשים לא יעשנו בכלל והיא לא תגבה את המס הזה.
המס הזה נועד לשנות התנהגות ולא נועד לייצר הכנסות למדינה. זה מס די מוזר, הוא לא כל כך מס בעצם טבעו (למרות שמבחינה פורמלית ומשפטית מדובר במס לכל דבר ועניין).
במקרים כאלו יכולנו תיאורטית להחליף את המס הזה בסוג של קנס. זה המחיר שאנחנו גובים מהציבור על כך שהוא מבצע פעולה מסוכנת או לא רצויה. ממש כמו שבקנסות המדינה לוקחת מכם כסף אבל הייתה מעדיפה שלא תפרו את הכללים והיא לא תצטרך לגבות מכם הקנס.
כשהמס דומה לקנס - הוא למעשה יותר קרוב לרגולציה.
ההבדל בין מס לקנס (אחד אנחנו רוצים לגבות ואת השני לא) הוא ההבדל בין מיסים לבין רגולציה.
🔷הצעה לחלוקה
אני מציע להבחין בין רגולציה לבין מיסים, לפי הקריטריונים שהצגתי קודם.
יש הבדל כשמדובר במס "קלאסי" שמטרתו לגבות כסף ולא לשנות התנהגות. אבל אם המס מיועד לשנות התנהגות - אז מדובר במס שלמעשה משמש ככלי רגולטורי.
אז מה צריכים להיות הכללים לגבי קביעה של מיסים?
⬅️אם מדובר במס שמיועד לשנות התנהגות אנחנו צריכים להסתכל עליו כמו על רגולציה.
הסיבה פשוטה: המס למעשה משמש אותנו כנורמה שמגדירה לציבור איך להתנהג ואמורה לשנות את ההתנהגות. אנחנו נגבש את המס הזה כמו שאנחנו מגבשים רגולציה: ננתח את הבעיה ואת הסיכונים, נבחן כמה חלופות (מס, רגולציה, גילוי מידע, תמריץ כלכלי אחר) ונבדוק את ההשפעות הישירות של כל חלופה, כולל עלויות. מס הוא רק חלופה אחת והתהליך של גיבוש רגולציה מתאים במקרה הזה. כנראה שהיבטים כמו גובה המס לא יהיו בליבת התהליך כי הם יותר שאלה כלכלית מאשר שאלה של ניהול סיכונים ומדיניות.
⬅️אם מדובר במס קלאסי - לא מדובר ברגולציה.
אם מדובר במס "קלאסי", שמטרתו להשיא הכנסות למדינה ולא לשנות התנהגות, לא מדובר ברגולציה.
במקרה כזה לא נתייחס אליו כאל רגולציה. קביעת גובה המס היא שאלת מדיניות ציבורית מתחום שונה מרגולציה.
לחלקכם משהו מציק. יש מיסים שמיועדים לשנות התנהגות. בספרות הם נקראים מיסים פיגוביאנים. למשל מס על סיגריות, על דלק או על פליטות פחמן. אלו מיסים שאנחנו מטילים על פעולות שהוגדרו כמזיקות או בלתי רצויות ובאמצעות המס אנחנו רוצים לגרום לציבור לצמצם את הפעילויות האלה או להפסיק אותן כליל.
וזה החלק המוזר: זה מס שמטרתו לשנות התנהגות. בנוסף, מבחינת המדינה במקרים רבים זה מס שהיא בכלל לא רוצה לגבות. למשל, תחשבו על הבלו - המס שמוטל בישראל על סיגריות (כמו זה שמוטל על דלק, יש גם אחד על סיגריות). זה לא מס שהמדינה מטילה כדי לייצר לעצמה הכנסות. המדינה הייתה מעדיפה שאנשים לא יעשנו בכלל והיא לא תגבה את המס הזה.
המס הזה נועד לשנות התנהגות ולא נועד לייצר הכנסות למדינה. זה מס די מוזר, הוא לא כל כך מס בעצם טבעו (למרות שמבחינה פורמלית ומשפטית מדובר במס לכל דבר ועניין).
במקרים כאלו יכולנו תיאורטית להחליף את המס הזה בסוג של קנס. זה המחיר שאנחנו גובים מהציבור על כך שהוא מבצע פעולה מסוכנת או לא רצויה. ממש כמו שבקנסות המדינה לוקחת מכם כסף אבל הייתה מעדיפה שלא תפרו את הכללים והיא לא תצטרך לגבות מכם הקנס.
כשהמס דומה לקנס - הוא למעשה יותר קרוב לרגולציה.
ההבדל בין מס לקנס (אחד אנחנו רוצים לגבות ואת השני לא) הוא ההבדל בין מיסים לבין רגולציה.
🔷הצעה לחלוקה
אני מציע להבחין בין רגולציה לבין מיסים, לפי הקריטריונים שהצגתי קודם.
יש הבדל כשמדובר במס "קלאסי" שמטרתו לגבות כסף ולא לשנות התנהגות. אבל אם המס מיועד לשנות התנהגות - אז מדובר במס שלמעשה משמש ככלי רגולטורי.
אז מה צריכים להיות הכללים לגבי קביעה של מיסים?
⬅️אם מדובר במס שמיועד לשנות התנהגות אנחנו צריכים להסתכל עליו כמו על רגולציה.
הסיבה פשוטה: המס למעשה משמש אותנו כנורמה שמגדירה לציבור איך להתנהג ואמורה לשנות את ההתנהגות. אנחנו נגבש את המס הזה כמו שאנחנו מגבשים רגולציה: ננתח את הבעיה ואת הסיכונים, נבחן כמה חלופות (מס, רגולציה, גילוי מידע, תמריץ כלכלי אחר) ונבדוק את ההשפעות הישירות של כל חלופה, כולל עלויות. מס הוא רק חלופה אחת והתהליך של גיבוש רגולציה מתאים במקרה הזה. כנראה שהיבטים כמו גובה המס לא יהיו בליבת התהליך כי הם יותר שאלה כלכלית מאשר שאלה של ניהול סיכונים ומדיניות.
⬅️אם מדובר במס קלאסי - לא מדובר ברגולציה.
אם מדובר במס "קלאסי", שמטרתו להשיא הכנסות למדינה ולא לשנות התנהגות, לא מדובר ברגולציה.
במקרה כזה לא נתייחס אליו כאל רגולציה. קביעת גובה המס היא שאלת מדיניות ציבורית מתחום שונה מרגולציה.