У НАС ВСЕ БЕСКОНЕЧНЫЕ РЕФОРМЫ. ИНТЕРЕСНО, А У НИХ ТАМ ТОЖЕ САМОЕ?

Вышла наша статья про зарубежный опыт реформирования систем управления развитием территорий. Кто о чем, а я как обычно о каких-то исторических закономерностях: как и в прошлый раз, прочитали за вас сотню древних и не очень иностранных статей по теме градорегулирования. Но в этот раз исследование не про сами институты (к которым тоже вопросы - см. пост выше), а то, как с ними обращаются разные системы. Вопрос рассмотрен с точки зрения управленческой теории.

Отдельно радуюсь, потому что этот текст проделал очень сложный путь. Шутка ли, но большая часть работы написана еще в 2023 году в рамках фундаментального исследования «Методология мониторинга нормотворческой и правоприменительной практики в сфере градостроительной деятельности». Было много планов издать это на английском, но пока адаптировали текст под нашего читателя. Отдельная боль русскоязычной редакции - борьба с разными трактовками одних и тех же понятий в разных правовых системах. Но кажется, по большей части нам удалось эту проблему преодолеть)

#интерес_к_опыту #самореклама

А еще это третий минимально необходимый для защиты текст по теме моей диссертации))

ЭФФЕКТИВНОСТЬ VS ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ: КОНФЛИКТ, КОТОРОМУ БЫЛО СУЖДЕНО УБИТЬ РАННЮЮ НЕМЕЦКУЮ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНУЮ МЫСЛЬ

В предыдущих постах мы поговорили об институтах, но институты всегда существуют в политическом контексте. Так и первые практики зонирования в Германии не остались незамеченными национальным правительством. Зарождающееся на местном уровне планирование городов, уже значительно вышедшее за пределы нормирования улиц в Fluchtliniengesetz 1875 года, одновременно прельщало и раздражало власти.

Привлекательность планирования для них выражалось в решении жилищной проблемы. На окраинах немецких городов с середины XIX века из-за высоких темпов миграции из сельской местности отмечалось перенаселение, образовывались стихийные трущобы. Правовая рамка планирования же позволяла проводить изъятие неэффективно используемой собственности, что создавало условия для уплотнения застройки. Мягкое регулирование, устанавливающее ограниченный набор параметров застройки и не разделявшее зоны по функциям, также стимулировало застройщиков активнее строить социальное жилье, смешивая его со сравнительно более рентабельной престижной недвижимостью в рамках одного проекта.

Одновременно планирование раздражало национальное правительство своей независимостью. Все описанные постом выше практики возникали спонтанно; законодательная рамка лишь минимально их ограничивала, но не стимулировала развиваться в том или ином направлении. Гибкость, присущая местному самоуправлению, создавала благодатную почву для «креатива», существовавшего вне рамок воли центрального правительства и его экспансионистской, военизированной политики.

Указанное противоречие сформировало у немецких государственных деятелей тех лет двойственную риторику относительно развития городов. С одной стороны, на практике локальные инициативы почти никак не ограничивались – ведь налаженный конвейер ввода квадратных метров останавливать было страшно (нищих рабочих никто злить не хотел). С другой стороны, чем дальше, тем больше звучали утверждения об опасности становления города в качестве «культурного агента», активней возникали призывы «вернуться к корням» и увидеть истинную красоту бытия в размеренной сельской жизни. «Коммунитарная мораль» – так видные деятели тех лет именовали дух, присущий горожанам. А коммунитарность – это про интернационализм и всякий прочий коммунизм, а коммунизм есть образ жизни от природы негерманский. Так, знаменитый немецкий поэт, Юлиус Лангбен, называл современный ему город «культурным злом», а идеалом пространственной организации человеческого поселения видел крепость (Burg). И таких было много.

Так был заложен основной конфликт немецкого градостроительства начала XX века – конфликт между достижением эффективности и обеспечением политического контроля. Но в любом случае, разрешиться ему было дано еще нескоро, так как в деятельность планировщиков и политиков вскоре вмешалась Первая мировая война. А поменяла Великая война многое – об этом в следующих постах.

#влечение_к_власти #интерес_к_опыту #германия

На иллюстрации:
Примерно так Эрнст Мэй, например, описывал «антигородскую» логику развития населенных мест – от скученности в центре (слева) нужно перейти к стабильной агломерации с «человечными» пригородами

Сходил на «Векторы». Выступил, послушал. За город не спорил, но на юридической секции рассказал про разницу восприятия практики управления развитием территорий у муниципалов и регионалов. Попытка выявить то, что не читается из НПА. Летом будет коллективная статья в «Социологии власти», там подробно.

P. S. За фото спасибо Дарье, прекрасному автору канала «Неформальная урбанизация») Завтра кстати как раз выступления студентов НУГ «Постурбанистические стратегии производства пространства в Москве», приходите. И вообще ВШУ представлена достойно (уже вот и Арктика была!) 🫡

#самореклама

P. P. S. Пленарной сессии предшествовало хоровое исполнение «All You Need Is Love». Исполнение очень удачное кстати. Пока лучшее начало научной конференции на моей памяти) Кто не видел – соболезную, переслушайте хотя бы оригинал на досуге

ЗАТЯНУВШАЯСЯ РЕВОЛЮЦИЯ ОСУЩЕСТВИЛАСЬ, КОГДА НИКТО УЖЕ НЕ ЖДАЛ

Урбанистам свойственно рассуждать об институтах и инструментах - генплан, ПЗЗ, КРТ и т. д. - а более глобальные изменения из вида упускать. Задумался я об этом, так как вот уже вторую неделю подряд в свободное от срочных дел время занимаюсь чтением нового закона о местном самоуправлении. Да-да, его приняли месяц назад, а вы что, не слышали?

Вообще история законопроекта N 40361-8 феерична. Первые разговоры о том, что 131-ФЗ нужно радикально менять начались еще до голосования по внесению изменений в Конституцию РФ в 2020 году. Сам проект появился на регулейшене еще в конце 2021 года и вызвал возмущение активное обсуждение в профессиональной среде, после чего впал в долгую спячку и многими специалистами уже начал именоваться «мертвым». Поговаривают правда, что законодатель поставил процесс на паузу вовсе не из-за экспертного сообщества, а по причине недовольства ряда субъектов РФ, которые не могли обеспечить быстрое воплощение в жизнь у себя муниципальной реформы. Однако, как и все вносимое моими горячо любимыми сенаторами П. В. Крашенинниковым и А. А. Клишасом, законопроекту все же было суждено превратиться в закон, который тихо и незаметно был подписан президентом 20 марта, и многие, кажется, даже об этом не в курсе до сих пор. Операция по принятию была видимо сверхсекретной.

Изменения, обозначенные в законе, поистине впечатляют – здесь и трансформация контрольных функций субъектов РФ, и изменения в местной политической жизни, и территориальные преобразования. По факту принятие закона окончательно меняет нашу англосаксонского плана модель местного самоуправления на континентальную – такого масштаба изменений не было уже много лет.

Но это все нам, градостроителям, не так интересно, как принципиальный пересмотр зон ответственности в осуществлении управления развитием территорий на местном уровне. Если быть кратким, то, согласно новой модели, все полномочия по работе с местной градостроительной документацией – генеральными планами, нормативами градостроительного проектирования, правилами землепользования и застройки – автоматически переходят в зону ответственности органов государственной власти субъектов РФ, пока те не примут закон, в котором обозначат, что эти полномочия сохраняются за муниципалитетами.

Так что ждем скоро ситуацию, когда за выдачей ГПЗУ нужно будет обращаться напрямую в Минстрой субъекта РФ, будет классно, я уверен. А подробнее о «приколах» новой модели регулирования еще поговорим в будущих постах, благо время есть - закон еще не вступил в силу. Но тема явно обсуждается недостаточно.

#влечение_к_власти

P. S. Отдельно меня раздражает, что теперь уж точно в начале каждого проекта нужно будет спрашивать заказчика, не принят ли у него в регионе такой закон. Ведь кто знает, называют-то они их так, что ты сам никогда не сможешь найти их на консультанте 🫠

Немного упростил текст ст. 32 33-ФЗ до понятной картинки (ключевое слово - упростил).

Фактически муниципальные полномочия разделены на три группы:
1) Недопустимые к перераспределению в пользу регионов - могут исполнять только местные власти. Это в основном про неотъемлемые факторы существования местной власти в принципе (бюджет, собственность и т. д.)
2) Допустимые к перераспределению в пользу регионов - могут забрать себе регионы. Что-то вроде как более бытовое и повседневное, что ближе и понятнее жителям
3) Закрепленные за регионом до тех пор, пока он сам их не отдаст муниципалитетам - по умолчанию забрано у местной власти. Что-то более глобальное и ресурсозатратное, требующее экспертизы

Попытка в понимание логики разделения между 2 и 3 конечно у меня не сильно удачная. Вот почему, например, кадастровый учет вести должны регионалы? Ну допустим, им проще общаться с Росреестром. А почему тогда газоснабжение муниципальное, а мусор - региональный? Загадка 🙃

#тяга_к_простоте

Пояснение к правильному ответу на вопрос выше:

- Минстрой России в прошлом году считал, что полномочия перераспределены более, чем в 50 субъектах РФ; экстраполируя эту цифру можно предположить, что в этом году она уже перевалила за 60. То есть, в большинстве субъектов РФ муниципальные полномочия в сфере градостроительства "как бы" регионализованы

- При этом Минстрой России фиксирует лишь факт перераспределения, который выражается в принятии соответствующего закона; обычно он называется как-то типа "О перераспределении муниципальных полномочий в сфере градостроительной деятельности...". Но никаких критериев к содержанию перераспределяемых полномочий нет. Например, регионалы могут забрать себе утверждение генерального плана, а подготовку документации по планировке территории оставить муниципалам; решают они это на свое усмотрение. Как в такой ситуации считать, что полномочия регионализованы или нет? 🤔

- Выборочность может доходить до абсурда. Например, в Волгоградской области пару лет назад в законе о перераспределении было написано, что регион берет на себя ведение муниципальных ГИСОГД. И все. Напоминаю, что в логике Минстроя России это будет перераспределение. Так что если отбросить всякую ерунду вроде ГИСОГД, выдачи ГПЗУ и т. д. наверное получится, что реально количество "регионализовавшихся" - 40-50 штук

- Однако ключевые полномочия - работу с генпланами и правилами землепользования и застройки - берет еще меньше. По срезу, что мы с Татьяной Гудзь проводили год с лишним назад, из 40 законов только в половине случае забирали, например, утверждение генплана. А подготовку его еще меньше. Так что в целом можно сказать, что "строгая" регионализация произошла только в 20-30 субъектах РФ

- И здесь становится еще интереснее. Регионы могут забирать полномочия не у всех муниципальных образований в своем составе. Пермский край забрал все у Перми, но оставил остальным городам региона. Воронежская область поступила наоборот, оставив все полномочия только Воронежу. Так что таким образом мы можем дисконтировать количество "сверхцентрализовавшихся" до 10-15. Напоминаю, что Минстрой России скорее всего считает, что муниципальные полномочия регионализованы в более, чем 60...

Так что единственный верный ответ на вопрос состоит в том, что никто вообще не может точно сказать, что в этой стране сейчас происходит "в целом". Такие дела, федерализм который мы заслужили 🙃

Важным фактором в регионализации является позиция судов. По теме регионализации дел было немного; нашел лишь несколько - по Самаре, Белгороду и Екатеринбургу. В случае с первыми двумя инициаторами стали прокуроры регионов, а в последнем кейсе - муниципалы. Последнее же дело и наиболее интересно своим развитием.

Аргументацию истцов разбирать подробно не буду (тезисно на картинке в приложении), но интересно, что они отсылались преимущественно к Европейской хартии местного самоуправления и ее принципам. Аргументация же суда сводилась к тому, что изменение субъекта осуществления полномочий на качество этого осуществления не влияет, и вообще регион все продумал заранее. К слову - через пару лет перераспределение отменили (потом опять ввели), так что видно все и правда было продумано, да.

Примечательно, что город подал апелляцию в Верховный суд, но позже сам отказался от иска. Так что позиции Верховного суда по вопросу мы так и не имеем, но время покажет. А "городу бесов" уважение, как всегда на острие политики

РОСПИСЬ ГЕНИЯ В НЕСБЫВШЕМСЯ ПРОСТРАНСТВЕ

Ночное дописывание текстов про городскую морфологию навеяло мне мысли о том, как архитекторы советской школы относились к пространству в генеральных планах.

Наверняка вы встречали деление на функциональные зоны как на картинке выше - такое часто проглядывается в генпланах из 2000-х. Я поначалу не понимал, как это можно было начертить - это же никогда не застроят? Но потом Александр Антонов и коллеги пояснили мне, что то, что я вижу - это всего лишь "подпись" архитектора. То есть, этакий signifier, указывающий на то, что генплан делал определенный коллектив с определенным руководителем. А оставляли обычно такое на территориях, где точно ничего не построят до принятия нового генплана. Такие дела.

Но вроде как сейчас, когда документы стали тщательнее согласовывать, такая практика ушла. Во всяком случае, я такое почти уже не встречаю на практике. Даже немного жаль, есть в этом какая-то романтика абсурдного гения, властителя несбывшихся пространств.

#любовь_к_искусству

О ТОМ, ЧТО ЕСТЬ НАСЛЕДИЕ

По мере своего карьерного развития, мне все чаще и чаще приходится иметь дело с понятием «наследие». Все определяют его совершенно по-разному: чиновники любят приводить сухие определения из 73-ФЗ, общественники вспоминают о значимых зданиях, а некоторые даже обращаются к местным традициям и культурным образам. У планировщиков и архитекторов своя правда – мы очень любим говорить о среде. И на вопрос о том, какую среду можно считать наследием, меня натолкнула история послевоенного восстановления Великого Новгорода.

Был такой именитый советский архитектор, автор Мавзолея В.И. Ленина и Казанского вокзала, Алексей Викторович Щусев. И его команде еще во время Великой Отечественной было поручено разработать план будущей реконструкции Великого Новгорода. Город был разрушен тотально – от исторической части осталась лишь часть Кремля да отдельные дома (говорят, всего 40 зданий). Другие коллективы архитекторов вынесли удручающий вердикт: что осталось – снести, а дальше построить город с нуля. Некоторые решения по обустройству нового города были реалистичными (проверенное советское «завод + типовое жилье»), другие – весьма радикальными («город-монумент» Победы – дальше, думаю, можно не продолжать).

Но Алексей Викторович был поборником всего исконно русского. Родившийся в семье дворянина и начавший карьеру со строительства православных храмов, он предложил создать из Великого Новгорода «город-музей». Все новое строительство должно было быть ограничено 2-3 этажами, а население – не превышать 50 тысяч человек. Новые здания должны были отсылать к славному прошлому города средневековой эпохи, что хорошо читается в стилистике их фасадов. Сама планировка города должна была также стать инструментом сохранения прошлого – новый генплан отсылал к одному из первых имперских планов города.

План Щусева и вызывает у меня противоречивые эмоции. С одной стороны, именитый архитектор спас самое главное – планировку; даже с новой застройкой вдоль улиц город сохранил самобытность и узнаваемость пространственной структуры. С другой стороны, отсылки к Древней Руси в архитектуре Щусева, кажется, во многом свели на нет значимость тех самых четырех десятков уцелевших в пылу войны исторических зданий. Мнимая уникальность и эклектичность новой застройки как будто были призваны подменить собой реальное наследие. Дилемма корабля Тесея.

В итоге, как мы уже знаем, генплан Щусева почти не был реализован – при сохранении регулярной планировки города, место разрушенных домов заняли привычные для Союза «сталинки». Многие новогородцы по этому поводу сокрушаются: «Мы утратили свое наследие». Но мне же кажется, что противостояние «сталинок» на Софийской (правобережной) стороне и старинных домиков XVIII-XIX веков на Торговой (левобережной) как раз таки и сделало городскую среду Великого Новгорода уникальной.

А что вы думаете по этому поводу? Нужно ли было реализовывать все идеи Алексея Викторовича Щусева?

#стремление_к_знанию