ДАЙДЖЕСТ ЗА СЕНТЯБРЬ-ОКТЯБРЬ

Традиционный дайджест материалов за два месяца. Если пропустили что-то важное, можете найти ссылку в списке ниже.

Осень у меня выдалась не менее насыщенной, чем лето, так что ограничился написанием еженедельных заметок из серии "Как создать хорошую Конституцию". В итоге пока вышло девять заметок. Рекомендую ознакомиться, там много всего интересного и полезного:

Лайфхак №1. Опирайтесь на позитивный зарубежный опыт
Лайфхак №2. Учитывайте печальный российский опыт
Лайфхак №3. Не меняйте что-то без лишней нужды
Лайфхак №4. Не пишите то, что люди решат на выборах и референдумах
Лайфхак №5. Пишите так, чтобы было удобно читать
Лайфхак №6. Помните о разделении властей
Лайфхак №7. Предоставьте Госдуме право формировать правительство
Лайфхак №8. Лишите президента права налагать вето на новые законы
Лайфхак №9. Введите принцип контрасигнатуры и ограничьте полномочия президента

Кроме того, я запостил ролик о том, чем парламентская республика лучше президентской - "Как не дать Навальному стать новым Путиным"

И репостнул интересную статью с "Медузы" о том, что случится, если Трамп и его соратники откажутся признавать свой проигрыш на выборах

Ещё напоминаю, что я завёл в телеграме чат для дискуссий, где можно обсудить мои заметки и любые конституционно-правовые проблемы. Кому интересно - заходите

Предыдущий обзор (за июль-август) - тут
Обзор за май-июнь - тут
Обзор за март-апрель - тут
Обзор за февраль - тут

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 10
Лишите президента права руководить силовым блоком правительства

Президент не должен иметь полномочий в силовой сфере и руководить вооружёнными силами. Это предотвратит дезорганизацию работы правительства и военный переворот.

Президент по нынешней Конституции имеет огромные полномочия в силовой сфере. Он сам назначает и увольняет министров обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций (п. “д1” ст. 83), Генерального прокурора, его заместителей и региональных прокуроров (п. ”е1” ст. 83), а также высшее командование Вооружённых Сил (п. “л” ст. 83). Т.е. ему напрямую подчиняются все люди с оружием (в т.ч. военные и полицейские).

К сожалению, идея о том, что президент должен руководить силовиками, настолько укоренилась в сознании российских граждан, что встречается даже в либеральных конституционных проектах. Например, студенты и преподаватели Высшей школы экономики, хотя и предлагают в своём проекте передать Госдуме право формировать правительство, но одновременно пишут о том, что президент “осуществляет руководство федеральными органами исполнительной власти в сферах иностранных дел, обороны, разведки и контрразведки, полицейской деятельности, юстиции” и “назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил России” (ст. 133).

Что-то похожее описывает политолог Григорий Голосов в книге “Демократия в России. Инструкция по сборке”. Он предлагает вывести за рамки правительства министерства обороны, национальной безопасности и иностранных дел и сформировать из них отдельный орган - Совет национальной безопасности во главе с президентом. Этот же орган будет управлять страной в случае войны - Голосов полагает, что в это время только сосредоточение власти в руках президента позволит “обеспечить единство политической воли”.

И даже в конституционном проекте “Яблока” первоначально планировалось дать президенту право назначать и увольнять с согласия Совета Федерации глав МВД, МИД, Минобороны и Минюста. К счастью, после критики проекта это предложение поменяли: теперь данные министры назначаются так же, как и другие (по предложения председателя правительства, избранного Госдумой) и нуждаются лишь в дополнительном одобрении Совета Федерации (п. “в” ст. 83).Это тоже не самое удачное решение, но оно всё же лучше, чем президент, контролирующий всех вооружённых людей страны.

Идея о президенте-силовике кроет в себе несколько опасностей. Первая состоит в том, что мы фактически делим правительство на две части, одна из которых формируется Госдумой, а другая - президентом. При этом правительство - это команда, которая должна проводить более или менее единую политику. Если мы говорим о парламентской республике, то этот коллектив проводит ту политику, которую хочет парламентское большинство. Соответственно, все члены правительства должны работать на выполнение обещаний, которые партии парламентского большинства дали на последних выборах.

Если же часть министерств контролирует президент, он никак не связан результатами парламентских выборов. Как мы помним, он даже может принадлежать к партии парламентского меньшинства. Так что у него может быть своё видение стоящих перед страной проблем и он может проводить совершенно иную политику. В итоге партии, победившие на выборах, не смогут толком реализовать свою программу - ведь важнейшие министры будут под контролем президента и смогут игнорировать указания премьер-министра.

Вторая опасность - все вооружённые люди в стране окажутся под контролем одного человека. При этом любой бюрократ и политик имеет склонность к усилению своей власти. А что может дать больше власти человеку, которому подчиняются люди с оружием? Ответ - вооружённый конфликт внутри страны или за её пределами. То есть мы получим человека, которому выгодно разжечь войну, чтобы получить больше власти и влияния. И Конституция фактически будет подталкивать президента к тому, чтобы расставить в силовых структурах верных людей, спровоцировать вооружённый конфликт и осуществить переворот.

продолжение 👇

начало ☝️

Посмотрим на опыт других стран. Я изучил конституции большинства европейских демократических государств и не смог нигде найти норму о том, что непосредственно президенту должны подчиняться министры внутренних дел, иностранных дел и юстиции. Такой принцип не опирается ни на зарубежный опыт, ни на здравый смысл - как я уже написал, он вносит раскол в работу правительства и не позволяет партиям, победившим на выборах, полноценно реализовать свою политику. Поэтому такая норма, конечно, не должна присутствовать в будущей российской Конституции.

Что касается роли верховного главнокомандующего, то такой статус присвоен главам государств (королям и президентам) в некоторых странах. Так, президент формально руководит вооружёнными силами, согласно конституциям Франции (ст. 15), Ирландии (ч. 4 ст. 13), Италии (ст. 87), Австрии (ч. 1 ст. 80), Португалии (ст. 120), Финляндии (ст. 128), Польши (ст. 134), Венгрии (ч. 2 ст. 9 раздела "Государство"), Сербии (ст. 112) и Чехии (п. c ч. 1 ст. 63).

Однако власть президента здесь не так велика, как можно подумать. Дело в том, что его полномочия сдерживает упоминавшийся ранее принцип контрасигнатуры. Т.е. решения президента в военной сфере обычно требуют заверения министром обороны. Ну а где-то конституция вообще указывает, что наиболее важные решения по поводу Вооружённых сил всё равно принимает правительство. Например, президент Венгрии провозглашён верховным главнокомандующим, но при этом решения о перемещения и применении военной силы принимает правительство с согласия парламента (ч. 1 и 3 ст. 47 раздела “Государство”).

Таким образом, президенту в основном достаётся символическая роль верховного главнокомандующего. И эти функции он всё равно осуществляет под контролем парламента и правительства.

Кроме того, есть страны, где президент полностью отстранён от руководства армией и даже формально не является верховным главнокомандующим. Например, конституция Германии устанавливает, что вооружёнными силами в мирное время командует министр обороны (ст. 65a), а в случае войны - премьер-министр (статья 115b).

Самый же показательный пример - это Израиль. Он регулярно воюет со своими соседями, оставаясь при этом развитым демократическим государством, так что его опыт для нас наиболее полезен. В Израиле армией руководит министр обороны (ст. 2 Основного закона "Армия"). По его рекомендации правительство назначает начальника Генерального штаба (высшая должность в израильской армии) (ст. 3 Основного закона "Армия"), а война начинается только на основании решения правительства (ст. 40 Основного закона "Правительство"). Таким образом, израильский президент никак не связан с этим процессом.

Собственно, Израиль наглядно опровергает идею о том, что только единоличная власть президента обеспечит эффективное ведение войны, а премьер-министр якобы с этим не справиться, т.к. будет связан ответственностью перед своей партией и парламентом. Израиль все годы своего существования был парламентской республикой и одновременно наиболее сильным в военном отношении ближневосточным государством. Ещё один пример - Великобритания, которая несколько лет в одиночку сдерживала наступление Гитлера в Европе, будучи парламентской монархией, а позже успешно участвовала в различных вооружённых конфликтах (например, в Фолклендской войне 1982 г.).

Можно сказать, что парламентский контроль во время войны нужен даже больше, чем в мирное время. Ведь во время войны особенно опасна ситуация, когда вся политика зависит от взглядов и прихотей одного человека. Президент, обладающий верховной властью в условиях вооружённого конфликта, сможет начать войну, когда её никто не хочет, или закончить войну, когда большинство хочет её продолжения, а также раздать своим друзьям госзаказы на поставку в армию оружия и продовольствия или нажиться на войне другим способом. Всех этих последствий можно избежать, если люди, руководящие войсками, будут отвечать перед парламентом и постоянно находиться под его контролем.

Написал сценарий для нового ролика Максима Каца и ненавязчиво попиарил этот блог

https://youtu.be/mwa5L_9MI2E

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 11
Дайте парламенту право избирать президента

Право избрания президента стоит передать парламенту. Это позволит уйти от вождистской и персоналистской системы и не даст одному человеку возможность говорить от имени всего народа.

В парламентской республике важно, чтобы президент не вступал в конфликт с парламентом и не пытался взять на себя больше полномочий. Он должен оставаться в рамках представительских символических функций. К сожалению, президент, избранный всенародным голосованием, имеет склонность к тому, чтобы ставить себя выше парламента и говорить от имени народа.

Поэтому почти в половине парламентских республик президент избирается не гражданами, а парламентом. В частности, такой порядок предусмотрен в конституциях Германии (ст. 54), Италии (ст. 83), Швейцарии (ч. 2 ст. 176), Венгрии (п. e ч. 2 ст. 1 раздела "Государство"), Греции (ст. 30-32), Латвии (ст. 35), Эстонии (ст. 79) и Израиля (ст. 3 Основного закона “Президент Государства”).

Такой порядок полезен тем, что президент, избранный парламентом, имеет больше шансов сохранить адекватность и меньше возможностей построить вокруг себя культ личности. Кроме того, нет смысла тратить деньги на всенародные выборы президента, если он не имеет существенных полномочий.

Интересно, что два западноевропейских государства, сильнее всего пострадавших в XX в. от культа личности и абсолютной власти одного человека - Германия и Италия - сразу после этого приняли конституции, по которым глава государства избирается парламентом. Мы тоже имеем схожий печальный опыт, и поэтому нам, возможно, стоит последовать примеру немцев и итальянцев.

Если в стране действует двухпалатный парламент, то президента обычно избирают обеими палатами, как это предусмотрено в конституциях Италии и Швейцарии (и почти так же - в конституции Германии, где президента избирает специальное собрание, состоящее из депутатов Бундестага и такого же количества представителей регионов). Таким образом, в России президента можно избирать на совместном заседании Госдумы и Совета Федерации. Срок полномочий такого символического главы государства должен составлять четыре года, а всего он может иметь право избираться на этот пост не более двух раз (разумеется, без всякого слова “подряд”).

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 12
Расширьте полномочия Совета Федерации

Совету Федерации стоит дать дополнительные полномочия по влиянию на политику страны, особенно в сфере регионального развития.

Совет Федерации - верхняя палата российского парламента (Федерального Собрания). Во многих странах мира, в том числе у нас, парламент разделён на две части ("палаты"). Нижняя палата (в России - Госдума) избирается напрямую гражданами, чтобы представлять всё население страны. А верхняя палата обычно формируется менее демократичным путём: чаще всего она включает представителей регионов, а к кандидатам предъявляют более высокие требования (например, по возрасту). В итоге верхняя палата в меньшей степени отражает предпочтения граждан, что делает её более консервативной и менее политизированной.

Главная роль верхней палаты парламента - представлять регионы страны и учитывать их мнение. Как правило, она может проголосовать по поводу любого закона, принятого нижней палатой. И если верхняя палата отклоняет подобный закон, он либо не принимается, либо отправляется в нижнюю палату на повторное рассмотрение. Кроме того, верхняя палата парламента может назначать отдельных должностных лиц (например, в России - судей высших судов) или принимать вопросы, касающиеся федеративного устройства страны.

Полномочия верхней палаты сильно различаются в разных конституциях. В некоторых странах любой закон должен быть принят обеими палатами - т.е. если верхняя палата голосует против, то закон не принимается. Такой порядок, в частности, прописывают конституции Италии (ст. 70-72), Нидерландов (ст. 85) и Швейцарии (ч. 2 ст. 156). В других странах верхняя палата вправе лишь отложить принятие закона: если она голосует против, нижняя палата может снова проголосовать за него и тогда закон вступит в силу независимо от мнения верхней палаты. Такой порядок, в частности, прописывают конституции Австрии (ч. 4 ст. 42), Ирландии (ст. 20, 23), Испании (ст. 74), Польши (ст. 121) и Чехии (ст. 47).

В конституциях Германии (ст. 76-79) и Бельгии (ст. 77-79) действует более сложная процедура: по некоторым законам требуется положительное решение обеих палат, а в остальных случаях после возражения верхней палаты достаточно повторного закрепления закона нижней палатой.

продолжение 👇

начало ☝️

Действующая российская Конституция в этом вопросе предусматривает нечто среднее. Если Совет Федерации проголосует против закона, принятого Государственной Думой, то депутаты Госдумы могут собраться и проголосовать ещё раз. Если 2/3 депутатов Госдумы вновь проголосуют "за", тогда закон считается принятым, несмотря на мнение Совета Федерации (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Таким образом, получается достаточно сбалансированное соотношение полномочий двух палат парламента.

Если Россия перейдёт к полноценной парламентской республике, а Госдума получит право формировать правительство, то Совету Федерации, возможно, тоже стоит предоставить дополнительные полномочия. Этот орган должен стать выразителем интересов регионов и заниматься укреплением и развитием федеративных отношений.

Здесь можно ориентироваться на опыт Германии. В ней верхняя палата парламента - Бундесрат - решает ряд важных вопросов, касающихся регионального развития. Так, например, по германской конституции, без одобрения Бундесрата не могут вступить в силу федеральные инструкции, адресованные органам исполнительной власти регионов (ч. 2 ст. 84, ч. 2 ст. 85), законы о разграничении полномочий между федерацией и регионами (ч. 1 ст. 85, ч. 3 ст. 87, ст. 87c, ч. 2 ст. 91a), об изменении статуса регионов (ч. 7 ст. 29), о железных дорогах (ч. 5 ст. 87e), почте (ч. 1 ст. 87f) и т. д. Ну и, конечно, одобрение со стороны верхней палаты нужно для решения ключевых государственных вопросов, например, принятия бюджета или изменения конституции.

В российской Конституции тоже можно установить обязательное согласие Совета Федерации на принятие законов по этим вопросам. Сейчас в Конституции сказано лишь, что ряд важных законов подлежат обязательному рассмотрению в этом органе (ст. 106). Возможно, стоит не только обязать Совет Федерации рассмотреть их, но и установить, что без его согласия эти важнейшие законы не вступают в силу (даже если за принятие выступят 2/3 депутатов Госдумы). По данным ключевым вопросам нижняя и верхняя палаты должны достичь соглашения, как это сделано в конституциях некоторых других государств (Германии и Швейцарии). Это будет стимулировать более скрупулёзную и ответственную законодательную работу над важнейшими вопросами государственного значения.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 13
Пропишите выборность Совета Федерации

Совет Федерации должен стать выборным органом, куда своих представителей избирают жители соответствующих регионов. При этом количество представителей должно зависеть от численности населения региона.

В Конституции РФ никак не прописан порядок формирования Совета Федерации. В Основном законе сказано лишь, что в него "входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ). Однако как именно эти два представителя туда попадают - не раскрывается. Есть только указание на то, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом (ч. 2 ст. 96 Конституции РФ).

До начала 2000-х гг. в Совете Федерации заседали непосредственно главы исполнительных и законодательных органов власти регионов (т.е., проще говоря, губернаторы регионов и спикеры региональных парламентов). Позже порядок поменяли - теперь губернаторы и региональные парламенты должны направлять в Совет Федерации своих представителей (ч. 2-3 ст. 1 ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ”).

В разных странах по-разному решают вопрос о том, как формировать верхнюю палату. В одних странах она избирается региональными органами власти или специальными комиссиями - например, так происходит согласно конституциям Австрии (ч. 1 ст. 35), Нидерландов (ст. 55), Франции (ст. 24), Германии (ст. 51), Ирландии (ст. 18) и Бельгии (ст. 67). В других странах она избирается непосредственно гражданами - в частности, это прописывают конституции Испании (ч. 2 ст. 69), Италии (ст. 58), Польши (ч. 2 ст. 97), Чехии (ст. 16), Швейцарии (ст. 150) и США (поправка XVII).

Второй вариант кажется более предпочтительным для России. Нашей стране явно не хватает демократизации политической системы, поэтому прямые выборы в верхнюю палату будут крайне полезны.

При этом в странах, где верхняя палата состоит из представителей регионов, как правило, учитывают численность населения этих регионов. Есть, конечно, исключения, например, США, где жители каждого штата выбирают двух сенаторов. Однако американскую конституцию создавали в те времена, когда разные штаты были сопоставимы по численности населения. Что касается других стран, то там число представителей региона в верхней палате чаще всего зависит от населения этого региона.

Например, в Швейцарии некоторые регионы избирают одного члена верхней палаты, другие - два (ст. 150), в Австрии каждый регион имеет от трёх до двенадцати представителей в верхней палате (ч. 2 ст. 34). В Испании по умолчанию каждая провинция избирает четырёх сенаторов, однако острова Гран Канариа, Майорка и Тенерифе избирают по три сенатора, Сеута и Мелилья (испанские анклавы в Африке) - по два сенатора, а ряд мелких островов - по одному сенатору (ст. 69). Наконец, в Германии каждая федеральная земля направляет в Бундесрат от трёх до шести представителей в зависимости от количества жителей региона (ч. 2 ст. 51).

продолжение 👇

начало ☝️

Для России это особенно актуально, поскольку у нас население крупнейшего региона (Москва, более 10 млн человек) и самого маленького региона (Чукотка, 50 тыс. человек) различается в двести раз. Получается, что в Совете Федерации одного представителя имеют 25 тыс. жителей Чукотки и 5 млн жителей Москвы. В итоге норма представительства жителей разных регионов в верхней палате парламента может отличаться в 200 раз.

Такой огромной разницы нет даже в США. Там самый малонаселённый штат Вайоминг (570 тыс. жителей) имеет население в 66 раз меньше, чем крупнейший по населению штат Калифорния (почти 37,7 млн жителей). Т.е. разница в представительстве в Сенате между самым мелким и самым крупным регионом составляет 66 раз, что в три раза меньше, чем в России.

Ещё меньше разница в европейских федеративных государствах. Так, в Германии самый маленький регион (Бремен) имеет 670 тыс. жителей и трёх представителей в Бундесрате, а самый крупный (Северный Рейн — Вестфалия) - 13 млн жителей и шестерых представителей в Бундесрате. Таким образом, в верхней палате парламента один представитель есть у 220 тыс. жителей Бремена и у более чем 2 млн жителей Северного Рейна - Вестфалии. То есть нормы представительства могут различаться максимум в 10 раз.

В Швейцарии самое большое представительство на душу населения в верхней палате имеет регион Аппенцелль-Иннерроден. Там живут 15 тыс. человек, которые избирают одного представителя в верхнюю палату парламента. И напротив - самое маленькое представительство имеют жители крупнейшего региона Берн. Там живут почти миллион человек, которые направляет в верхнюю палату парламента двух представителей. То есть в Швейцарии уровень представительства в верхней палате парламента отличается максимум в 33 раза (от 15 тыс. до 500 тыс. человек на одного представителя).

В Австрии самый маленький регион (Бургенланд) имеет 300 тыс. жителей и трёх представителей в верхней палате парламента, а самый крупный (Вена) - 1,7 млн жителей и 12 представителей. Соответственно, здесь нормы представительства отличаются всего лишь в полтора раза (один представитель от 100 тыс. жителей самого маленького региона и от 140 тыс. жителей самого большого региона).

Таким образом, количество представителей того или иного региона в верхней палате федеративного государства различается, но не прямо пропорционально численности населения. Малонаселённые регионы получают некоторое преимущество при защите своих интересов, но не настолько большое, как в России.

Можно не смотреть крайности (Австрию с почти отсутствующей разницей в представительстве и Швейцарию и США с огромной разницей в представительстве), а взять опыт Германию как золотую середину. Тогда можно принять за правило, что представительство жителей самого крупного и самого мелкого региона в верхней палате парламента может различаться примерно в десять раз. Т.е. Чукотка сможет направить в Совет Федерации одного представителя (1 сенатор на 50 тыс. человек), а Москва - 20 представителей (1 сенатор на 500 тыс. человек). В итоге можно установить, что каждый российский регион отправляет в верхнюю палату российского парламента от одного до двадцати представителей в зависимости от численности населения. Это будет более или менее разумное соотношение, опирающееся на опыт демократических федеративных государств.

И немного о конституции курильщика. Госдума потихоньку конкретизирует конституционные поправки, вступившие в силу этим летом. В частности, сегодня в третьем (окончательном) чтении приняты изменения в статью 3 ФЗ "О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи".

https://sozd.duma.gov.ru/bill/1049598-7

Я подробно писал об этом ещё в июне - https://t.me/healthy_constitution/134

Суть в том, что теперь Владимир Путин, уйдя со своего поста, фактически сможет нарушать закон и не нести за это никакой ответственности. Привлечь к ответственности его можно будет только за тяжкие преступления и только в том случае, если это решение поддержат Госдума, Совет Федерации, Конституционный суд и Верховный суд. Причём в Госдуме и Совете Федерации нужно не просто большинство, а 2/3 голосов.

Раньше действовал схожий порядок, но речь шла только про нарушения закона во время исполнения обязанностей президента. Плюс не требовалось согласия высших судов, а в Госдуме и Совете Федерации было достаточно простого большинства голосов.

В общем, у Владимира Путина появилось больше гарантий в случае ухода с поста президента. Не факт, конечно, что все эти нормы тут же не отменят. Но, как я писал в июне, Путин, видимо, хочет быть пожизненным крёстным отцом российской политической элиты и даже после отставки разруливать споры и конфликты. Ну или президент надеется, что пока его бывшие соратники будет менять законодательство, он успеет добежать до казахстанской границы.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 14
Закрепите порядок выборов в Государственную Думу

Установите общие правила выборов в Государственную Думу и введите усложнённый порядок их изменения.

В российской Конституции указано, что нижняя палата российского парламента - Государственная Дума - избирается сроком на пять лет (ч. 1 ст. 96). Однако порядок этих выборов не прописан даже в общих чертах. Кроме того, Конституция не устанавливает никаких особых правил принятия законов на эту тему. Точнее - устанавливает, что выборы в Госдуму регулируются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96). В соответствии с этой нормой в России был принят федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ". И прописанный в этом законе порядок выборов можно изменить простым большинством голосов текущего состава Госдумы.

В результате партия, получившая в парламенте большинство, может легко поменять правила выборов под себя. Это уже неоднократно происходило в новейшей российской истории. В 1990-е гг. Госдума избиралась по смешанной системе: половина - по мажоритарной системе (по одномандатным округам), половина - по пропорциональной (по партийным спискам). В 2000-е гг. систему поменяли - вся Госдума избиралась по партийным спискам. А в 2010-х гг. снова решили вернуться к смешанной системе (ч. 2-3 ст. 3 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ"). Каждый раз правила меняли в зависимости от того, что было выгоднее правящей партии “Единая Россия”.

Всё это неправильно, поскольку изначально ставит правящие партии в привилегированное положение (по сравнению с оппозиционными) и даёт им возможность менять правила выборов так, чтобы легко выиграть следующие выборы. Это можно сравнить с тем, как если бы футбольная команда, выиграв чемпионат, могла бы менять правила игры для последующих чемпионатов.

Чтобы избежать этого, конституции часто предусматривают базовые принципы выборов в парламент. Так сделано в конституциях Португалии (ст. 149), Швеции (ст. 6-12 главы 3 “Риксдаг”), Бельгии (ст. 63) Австрии (ст. 26), Ирландии (ст. 16), Испании (ст. 68), Исландии (ст. 31), Норвегии (ст. 58-59) и Финляндии (ст. 25). В этих документах прописаны общие правила проведения выборов в парламент (например, применяемая избирательная система, порядок образования избирательных округов, а иногда даже число депутатов от каждого округа). Ну а где-то хотя бы упоминается, что на выборах в парламент используют пропорциональную систему, например, в конституциях Израиля (ст. 4 Основного закона "Кнессет"), Польши (ст. 96), Чехии (ст. 18), Эстонии (ст. 60) и Нидерландов (ст. 53).

Авторам будущей российской Конституции стоит последовать этим примерам и тоже закрепить хотя бы в общих чертах избирательную систему, используемую на выборах в Государственную Думу. Можно оставить нынешнюю смешанную систему, когда половина Госдумы избирается по мажоритарной системе, половина - по пропорциональной. Данная система понятна и знакома избирателям. Кроме того, и у мажоритарной, и у пропорциональной системы есть свои плюсы и минусы, а значит будет сложно сделать однозначный выбор в пользу одной из них. Впрочем, обе системы можно модифицировать и улучшать (например, голосование за партийные списки проводить не по единому округу, а по нескольким).

Также, с учётом нашего опыта, закон, регулирующий выборы в Государственную Думу, должен меняться в усложнённом порядке. Его статус стоит поднять до федерального конституционного закона, который принимается конституционным большинством (и, возможно, дополнительно одобряется на референдуме). Таким образом, если в закон о выборах в Госдуму и будут вносить изменения, то лишь такие, которые объективно нужны и поддерживаются 2/3 парламента (а также, возможно, большинством граждан на референдуме). Это позволит избежать ситуации, при которой правящая партия меняет правила выборов под себя, и сделает процесс формирования Госдумы более честным и справедливым.

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 15
Установите новый порядок формирования высших судов

Российская Конституция должна предусматривать новый способ формирования высших судов, который сделает эти органы более независимыми и компетентными.

https://telegra.ph/KAK-SOZDAT-HOROSHUYU-KONSTITUCIYU---15-ustanovite-novyj-poryadok-formirovaniya-vysshih-sudov-12-17

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 16
Уберите из Конституции государственные органы, не имеющие политического значения

Из Конституции можно убрать нормы о полномочиях прокуратуры, Госсовета, Совета Безопасности и ряда других органов. Все они не имеют политического значения, поскольку формируются другими органами власти и полностью им подконтрольны.

В российской Конституции прописаны функции ряда органов, которые по разным причинам не имеют большого значения в политической системе. Нет никакой нужды писать отдельно обо всех этих органах и об их полномочиях в Конституции, тем более, что некоторые из них могут быть реформированы и изменены до неузнаваемости.

Так, например, нет смысла писать в Конституции о прокуратуре. Большинство европейских конституций не прописывают полномочия прокуратуры, а во многих она вообще не упоминается.

Особое отношение к прокуратуре в России связано с историческим наследием. У нас она с советских времён имеет специфические полномочия. Если в большинстве других стран прокуроры только представляют обвинение по уголовному делу в суде, то в нашей стране на прокуратуру возложили также функции по общему надзору за соблюдением законности. То есть теоретически прокуратура должна следить за соблюдением всех законов всеми организациями в стране. Понятно, что это необъятные полномочия, поэтому за последние годы прокуратура де-факто отстранилась от этой работы. При этом почти во всех возможных сферах теперь действуют специальные надзорные ведомства, которые и контролируют соблюдение законодательства: Роспотребнадзор, Рособрнадзор, Росздравнадзор и т. д. В итоге прокуратура либо проводит проверки совместно с этими ведомствами, либо сразу перенаправляет в них всех заявителей. Поэтому юристы и социологи, исследующие работу правоохранительных органов, предлагают освободить прокуратуру от таких полномочий (подробнее см. статью Кирилла Титаева "Бессмысленный общий надзор").

Если же оставить за прокуратурой только обязанность представлять обвинение в суде, то в условиях независимой судебной системы структура прокуратуры уже не столь важна и может быть изменена в ходе реформ. Не факт, что это должна быть централизованная и иерархичная структура, как сейчас. Возможно, в каждом регионе и городе будут свои прокуроры, избираемые населением или региональными парламентами и муниципальными собраниями. В общем, тут могут быть самые разные варианты. Но, повторюсь, в условиях честной, независимой и эффективной судебной системы вопрос о том, кто и как будет представлять гособвинение в суде, не столь важен и его совершенно не обязательно прописывать в Конституции.

Также в действующей Конституции упомянуты государственные органы, которые вообще не имеют никакой власти и принимают лишь решения рекомендательного характера. К таковым относятся Государственный Совет (п. “е5” ст. 83), Совет Безопасности (п. “ж” ст. 83), Администрация Президента (п. “и” ст. 83) - все они формируются президентом, находятся под его полным контролем и отвечают за свою работу только перед ним. Соответственно, никакого политического или конституционно-правового значения эти органы не имеют - их структура и задачи могут меняться в зависимости от текущих задач, стоящих перед государством. Это подтверждается опытом других стран, в конституциях которых подобные органы, как правило, не упоминаются. Так что эти органы власти можно убрать из российской Конституции: никакого вреда это не принесёт.

Россия должна прийти к подлинной многопартийности и политическому плюрализму. Для этого в будущей Конституции необходимо прописать дополнительные гарантии создания и деятельности политических партий.

https://telegra.ph/KAK-SOZDAT-HOROSHUYU-KONSTITUCIYU---17-razreshite-lyubye-partii-vne-zavisimosti-ot-ih-chislennosti-i-politicheskoj-ideologii-12-24

В будущей российской Конституции нужно прописать все возможные ограничения избирательного права и запретить устанавливать дополнительные ограничения. Это не позволит политическим силам, пришедшим к власти, запретить выдвижение на выборах своих конкурентов.

https://telegra.ph/KAK-SOZDAT-HOROSHUYU-KONSTITUCIYU---18-ustanovite-maksimalno-dopustimye-trebovaniya-k-kandidatam-na-vyborah-12-28

ДАЙДЖЕСТ ЗА НОЯБРЬ-ДЕКАБРЬ

Традиционный дайджест материалов за два месяца. Если пропустили что-то важное, можете найти ссылку в списке ниже.

Я в эти месяцы продолжил выкладывать здесь кусочки своего большого доклада "Как создать хорошую Конституцию: 30 лайфхаков". Вот эти заметки:
Лайфхак №10. Лишите президента права руководить силовым блоком правительства
Лайфхак №11. Дайте парламенту право избирать президента
Лайфхак №12. Расширьте полномочия Совета Федерации
Лайфхак №13. Пропишите выборность Совета Федерации
Лайфхак №14. Закрепите порядок выборов в Государственную Думу
Лайфхак №15. Установите новый порядок формирования высших судов
Лайфхак №16. Уберите из Конституции государственные органы, не имеющие политического значения
Лайфхак №17. Разрешите любые партии вне зависимости от их численности и политической идеологии
Лайфхак №18. Установите максимально допустимые требования к кандидатам на выборах

Кроме того, я написал про то, что именно и почему теперь может делать президент Путин после ухода со своего поста, а также запостил здесь ролик Максима Каца, снятый по моему сценарию (в том числе по материалам этого блога)

Предыдущий обзор (за сентябрь-октябрь) - тут
Обзор за июль-август - тут
Обзор за май-июнь - тут
Обзор за март-апрель - тут
Обзор за февраль - тут

КАК СОЗДАТЬ ХОРОШУЮ КОНСТИТУЦИЮ - 19
Пропишите порядок формирования избирательных комиссий

В Конституции стоит более подробно прописать порядок формирования избирательных комиссий. Указанные комиссии должны быть максимально независимы от действующего руководства страны, региона или города.

Практически ни в одной зарубежной конституции нет упоминания об избирательных комиссиях или иных органах, проводящих выборы. Здесь более важным является разделение властей, работа законодательных и судебных органов. Если законодатели пишут разумные законы о выборах, а суды жёстко пресекают все нарушения избирательного законодательства, то нет и нужды детально прописывать организацию избирательных комиссий.

Соответственно, велика вероятность, что России хватит тех предложений, о которых я писал ранее. Главное – избежать повторения нынешней ситуации, когда формирование и работа разных органов власти зависит от одного человека. В большинстве стран этого достаточно для обеспечения честности выборов.

Однако с учётом опыта последних 20 лет, возможно, стоит создать дополнительные страховочные механизмы, не позволяющие нашей стране снова скатиться к фальсификациям на выборах.

Напомню, что сейчас избирательные комиссии вообще не упоминаются в Конституции РФ. Их деятельность регулирует федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Главным органом, организующим выборы, является Центральная избирательная комиссия (Центризбирком, ЦИК) – коллегиальный орган, который формируется на пятилетний срок полномочий. Он является вышестоящей комиссией по отношению ко всем остальным избирательным комиссиям и рассматривает жалобы на их решения.

ЦИК состоит из 15 человек (ч. 7 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...»). Из них пять назначаются президентом, пять – Советом Федерации, пять – Государственной Думой (ч. 4 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»). При этом половина Совета Федерации в 2004-2012 гг. состояла из людей, которых опосредованно назначал на свои посты сам президент (т. е. президент назначал губернатора, а губернатор назначал члена Совета Федерации) и которые фактически от него зависели. Да и сегодня президент может снять с поста любого губернатора «в связи с утратой доверия... за ненадлежащее исполнение своих обязанностей» (п. «г» ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).

В этих условиях Совет Федерации вряд ли назначит в Центризбирком людей, чья позиция будет идти вразрез с президентской. Таким образом, люди, которых президент прямо или опосредованно назначил в ЦИК, уже изначально имеют большинство в Центризбиркоме. Также можно вспомнить, что в Государственной Думе почти все годы путинского правления большинство имела партия «Единая Россия». Т.е. президент и правящая партия полностью исключили попадание в Центризбирком людей с независимой позицией.

Нижестоящие избирательные комиссии субъекта РФ формируются следующим образом: половину членов назначает региональный парламент, половину – губернатор (ч. 6 ст. 23 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Опять же вспомним, что губернаторы в России до недавнего времени назначались президентом, а законодательные органы регионов состоят в основном из членов партии «Единая Россия».

Таким образом, как мы видим, выборы в России проводит структура, состоящая из назначенцев президента и правящей партии и не заинтересованная в объективности и честности выборов.

продолжение 👇

начало 👆

К сожалению, в зарубежных конституциях этот вопрос почти не затронут. Одно из немногих исключений – конституция Франции. Там функции Центризбиркома исполняет так называемый Конституционный совет. Этот орган рассматривает жалобы на процесс голосования и объявляет результаты выборов президента и парламента, а также следит за правильностью проведения референдума (ст. 58-60). Троих членов этого органа назначает президент, троих – глава нижней палаты парламента, троих – глава верхней палата парламента, кроме того, туда входят все бывшие президенты (ст. 56). Т.е. фактически это очень похоже на тот порядок, что действует в России. Однако данный орган является более компетентным и независимым за счёт других демократических механизмов (например, благодаря прямым выборам в верхнюю палату парламента и существенному ограничению власти президента).

В Германии работа избирательных комиссий урегулирована Федеральным законом о выборах (Bundeswahlgesetz). Выборы там организует Федеральная комиссия по выборам, причём её главу назначает министр внутренних дел, а уже тот назначает всех остальных её членов (ч. 1-2 ст. 9 Федерального закона о выборах). Т.е. фактически правящая партия сама формирует органы, проводящие выборы. При этом выборы в Германии проходят честно, а правящая партия не пытается фальсифицировать их результаты. Так что, повторюсь, возможно, соблюдения принципа разделения властей будет достаточно для обеспечения честности выборов.

В Испании статус Центральной избирательной комиссии не урегулирован конституцией, но прописан в Законе об общем избирательном режиме (Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General). Согласно нему, в состав комиссии входят восемь судей Верховного суда и пять действующих профессоров права, политических наук и социологии, которых назначает парламент (ч. 1 ст. 9).

В конституции Австрии в прежней редакции было указано, что для проведения выборов президента и нижней палаты парламента «должны быть учреждены избирательные комиссии, в которые в качестве полноправных членов должны входить представители партий, участвующих в избирательной кампании, а в Центральную избирательную комиссию, кроме того, – также члены, которые принадлежат или принадлежали ранее к судейскому корпусу. Установленное в положении о выборах число членов этих комиссий, не считая членов из судейского корпуса, должно распределяться между участвующими в избирательной кампании партиями в соответствии с количеством мандатов, полученных ими на последних выборах в Национальный совет» (ч. 6 ст. 26)

В Израиле Центральная избирательная комиссия не предусмотрена Основными законами, образующими конституцию страны. Она действует согласно Закону о выборах в Кнессет 1969 г. В состав комиссии входят более тридцати человек, которых назначают фракции Кнессета (парламента) пропорционально своей численности (ст. 16 Закона о выборах в Кнессет).

В российской Конституции, учитывая наш опыт, стоит прописать порядок формирования высшего органа в системе избирательных комиссий и расписать общие принципы работы других комиссий. Ориентироваться лучше не на Францию и Германию, а на Австрию и Израиль – то есть формировать избирательные комиссии с участием разных парламентских фракций.

При этом стоит отойти от принципа пропорциональности. Иначе одна партия, получив большинство, сможет сформировать этот орган исключительно из своих сторонников. Чтобы этого не произошло, можно воспользоваться предложениями партии «Яблоко», согласно которым ЦИК формируется политическими партиями на паритетных началах: каждая партия, набравшая на последних выборах больше 1%, назначает в этот орган одного представителя (см. «Предложения по реформированию избирательной системы РФ» Центра законодательных инициатив партии «Яблоко»). Аналогичный принцип можно применить к нижестоящим комиссиям, которые будут формироваться региональными и муниципальными собраниями. У комиссий, сформированных таким образом, будет больше мотивации провести честные и справедливые выборы.

Конституция должна предусматривать конкретный список вопросов, которые необходимо выносить на референдум. Это даст гражданам дополнительные гарантии, что их мнение будет учтено при принятии важнейших государственных решений.

https://telegra.ph/KAK-SOZDAT-HOROSHUYU-KONSTITUCIYU---20-ustanovite-perechen-voprosov-kotorye-neobhodimo-vynosit-na-referendum-01-07